存款保险制度最初起源于美国。20世纪30年代，美国的银行倒闭风潮催生了美国联邦存款保险制度。截至2006年6月，全球共有95个国家和地区建立了存款保险制度。
在我国，关于是否应建立存款保险制度和何时建立存款保险制度的问题早在20世纪90年代中期就有专家学者进行研究。1997年亚洲金融危机爆发以后，中国人民银行也成立了专门的课题组，研究相关的方案。但有学者认为，关键的问题不在于如何仿造一套存款保险制度，而是如何避免这套为保障银行业稳定而生的制度在不久的将来陷入自身难保的境地。
今天，我们采访的专家是国务院发展研究中心金融研究所的副研究员吴庆博士。
一、存款保险制度是“补丁上的补丁”
国研网：您认为一个理想的银行业风险防范体系应该是什么样的？
吴庆：一个理想的银行业风险防范体系应有三道防线：良好的银行治理结构，审慎监管，以及存款保险。
国研网：在防范银行业风险时，它们各自的作用是什么？
吴庆：商业银行自身是控制银行业风险的第一道防线。与所有其它股东一样，股东投资银行是为了赚钱，而不是从事公益事业。在正常情况下，为了使自己的投资保值增值，银行股东会积极主动地要求并监督银行经理们控制风险。
但是，只有第一道防线是不够的。银行的某些行为有利于本银行的股东，却有害于其他银行和整个银行业。例如，在净资产为负的情况下，银行股东的理性选择是支持管理层“为生存而赌博”；再如，在法制不健全的情况下，股东有可能授意管理层掏空银行。对于银行股东蓄意冒险的行为，第一道防线无能为力，于是有必要建立第二条防线，这就是银行监管。目前，国际银行业达成的共识是审慎性监管，也就是监管者提前采取行动，在银行自有资本变成负数之前关闭它，从而消除其负的外部性。
不过，监管是一场“猫捉老鼠”的游戏。在这场游戏中，“老鼠”的花样不断翻新，“猫”的策略变化则相对滞后。监管者难免会有失败的时候，负的外部性还是会发生。存款保险在监管者失败的时候承担负的外部性，避免发生更严重的危机。
在这三道防线之中，前一道防线是后一道防线的前提条件。如果把银行治理结构比喻为衣服，那么监管就是衣服上的补丁，而存款保险是补丁上的补丁。衣服不存，补丁焉附？在建立银行业的风险防范体系的时候，应该首先完善商业银行的治理结构，其次才是建立和完善监管体制，最后才是建立存款保险体制。而且，在稳定的银行体系中，三道防线发生作用有很大差异：在银行业承担的全部风险中，第一道防线过滤掉 90%，第二道防线过滤掉大约10%，第三道防线承担剩下不到 1%的风险。
二、存款保险制度是一把“双刃剑”
国研网：若如您所言，存款保险制度是“补丁上的补丁”，为何世界各国纷纷建立存款保险制度？我国又为何十年来一直在探讨这个问题？您认为其中的原因何在？
吴庆：这要从存款保险制度本身的功能谈起。存款保险的功能在于它能够防止储户挤兑。
在没有存款保险制度的时候，每当听到银行失去支付能力的传言，存款人的理性选择就是到银行取款。若是不及时去，等到银行倒闭了，就没有机会去了。当所有人都这样想、这样做的时候，取款成为储户之间的竞赛：如果自己去得太晚，轮到自己提款的时候，银行的金库可能已经空了。于是传言导致恐慌，储户争先恐后地奔向银行。“挤兑（ bank run ）”银行。这是在社会秩序尚能维持的情况下。若是恐慌变成混乱，愤怒的储户或者趁火打劫的人“砸烂银行的板凳”，银行就“破产（ bankrupt）”了。
经营不善的银行被挤兑也不是坏事。可是，恐慌造成的挤兑甚至能够让经营状况正常的银行破产。贷款是低流动性的资产，如果立即变现，只能贱卖。被挤兑的健康银行被迫贱卖资产，造成的损失可能导致其真的失去清偿力。所以，在存款保险制度建立之前，银行失去清偿力是“自我实现的预言”。
存款保险制度的功能就是切断储户恐慌和银行倒闭之间的关系。由于大多数存款人得到了 100% 的保险，即使银行真的即将倒闭，他们也不再需要在立即提款和遭受损失之间选择。即使那些没有获得全额保险的储户也不会急于取款，因为他们知道：大多数储户都不会急于提款。于是，银行倒闭的谣言从此不再能够“自我实现”。
正是由于存款保险具有这个特殊功能，在恐慌导致银行倒闭、倒闭又进一步加剧恐慌的大危机期间，存款保险制度成为救命稻草，在美国应“运”而生。新银行法戏剧性地改变了美国银行业。在存款保险制度建立之前的 20年代，每年倒闭的银行数量超过 500家；在大萧条期间更是超过了 2000家；在 1933年建立存款保险之后的30年代中后期，降到了每年不到100家。从二战结束之后直到1973 年，银行倒闭几乎已从公众注意力中消失了。一些人将美国银行业长达半个世纪的稳定归功于存款保险制度。从此，存款保险制度传播到各地。
国研网：这不正好说明了存款保险制度的重要性和建立存款保险制度的必要性？
吴庆：固然，存款保险有切断储户恐慌和银行倒闭之间关系的特殊功能，但同时，我们也要注意到存款保险的外部性。有了存款保险，存款人也不再挤兑经营不善的银行。在存款保险制度的保护下，存款人并不在意银行是否安全。也就是说，存款保险不分良莠地把银行从被挤兑的可能性中解脱出来。如果监管机构不按照审慎规则把这些失去清偿力的银行驱逐出去， 这些“僵尸银行”就会获得“激励”去冒最大的风险：如果冒险成功，他们受益巨大；如果冒险失败，存款保险承担所有损失。
有资料显示：存款保险制度普遍地鼓励银行承担更大的风险。在建立联邦存款保险制度之前，美国的银行一般保持将近 20% 的资本充足率，这是竞争的结果。如果某家银行的资本充足率太低，存款人或者不来这家银行存款，或者要求这家银行支付较高的存款利率作为风险补偿。（许多股东对银行的经营损失具有双重负债：不仅以其实际投入的股本承担风险，在银行倒闭时，他还要付出额外资本以达到他的股票平价。）在实施存款保险之后，银行的资本资产比率降到了创历史纪录的水平。 50家最大的商业银行平均为5%，大型国民银行控股公司平均为 6.3%，大型储蓄贷款协会平均为 5.1% 。在相同时期，与银行竞争但是不受保险的金融机构却拥有高得多的资本资产比率。其中，综合性保险公司为 10.9%，人寿保险公司为12.4%，短期商业信用贷款公司为 13.3%，个人信用公司为13.8% 。证券自营商和财产保险公司的资本充足率更是高达19.7%和22.3% 。
更加严重的是存款人不仅不在意银行冒险，甚至能从银行冒险的行为中得到好处。决心冒险的银行愿意高息揽存。存款人只在意银行提供的利息而不在意风险，所以愿意在健康银行和不良银行之间“逆向挤兑”：从支付较低利率的健康银行取款，存到支付较高利率的高风险银行。上个世纪 80 年代美国德克萨斯州的银行因采用高息揽储的策略而出名，“德州溢价（ Texas premium ）”在业内广为人知。无独有偶的是，在中国，始于80 年代的高息揽储最早也是在亏损的储蓄所之间展开的。很快愈演愈烈，长期屡禁不绝：银行被禁止了就转移到信托投资公司搞，表面上被禁止了就通过小金库搞。不仅蕴含道德风险，还隐藏着金融犯罪。
除了激励“僵尸银行”的道德风险之外，没有审慎监管保护的存款保险制度的坏处还有两个：第一，鼓励“僵尸银行”成为“吸血鬼”，不计成本地从健康银行掠夺资金和客户，让更多银行成为“僵尸”。“僵尸银行”不仅高息揽存，而且低息发放贷款。据称有的德州银行竟然在几个月内把存款规模扩大了一百多倍。第二，导致金融资源配置系统性地倾向于高风险项目，降低全社会的资源配置效率。这几个方面综合起来，最后的结果是：建立了存款保险制度而缺少审慎监管的情况下，由于道德风险而扩大的银行损失超过了存款保险建立之前由于银行挤兑造成的损失。
三、正确认识 FDIC在美国的历史贡献
国研网：既然道德风险可能带来的损失如此巨大，那为什么美国会在州立存款保险制度实践的基础之上成立全国性的存款保险机构FDIC？
吴庆：在 1929 年大危机之前的半个世纪里，金融和经济危机周期性地在美国爆发，但是，提交到美国国会的 150 多份建立全国性存款保险的提案却一个也没有通过。而且，你刚才提到的美国历史上州立存款保险制度的实践也全部以失败而告终。在1929年大危机中上台的新任总统弗兰克林 D 罗斯福、财政部长以及国会银行委员会主席也都表示反对实施联邦存款保险计划。可是，仅仅三个月后，罗斯福总统签署的新的银行法中就包含着建立 FDIC的内容。
国研网：如此戏剧性的变化到底为什么？
吴庆：在 1929年到 1933 年间，美国的银行数量从 25000 家减少到不足15000 家。罗斯福上台的时候，该倒闭的“僵尸银行”已经倒闭了，不该倒闭的健康银行继续倒闭着。1933年3月7 日，他宣布临时关闭全国 17032家银行。 3月12日，12817 家银行获准重新开业。同样在12 日，罗斯福通过电台与国民进行第一次“炉边对话”。他说：“总的来说，在调整我们的金融系统的过程中，有一个因素比通货重要，比黄金重要。那就是人民的信心。”他希望用“人民的信心”破除那个“自我实现的（银行倒闭）预言”。可是银行还是继续倒闭着。
没有什么办法能够比存款保险更能够树立存款人的“信心”。临时性的存款保险制度从 1934年1月1 日开始运行了20 个月，银行状况大为改善。很多最初反对存款保险的人深信 FDIC的存在是银行倒闭案件大幅减少的一个主要原因。应该说，是大危机的出现迫使政府成立FDIC缓解信任危机，而非出于对银行业风险防范体系本身的考虑，这其中是有其特定历史原因的。
国研网：且不提FDIC成立的背景，单就它作为一个存款保险机构而言，FDIC的成立给美国的银行业带来了什么？是更稳健的金融体系？还是加大了的风险？
吴庆：1935 年的银行法将临时性的存款保险方案变成了永久性的。而此时正是FDIC 的历史使命已经完成的时候。在此前的20个月中， FDIC 使一批健康银行免于被挤兑；在此后的半个世纪中，FDIC让一批应该及时关闭的“僵尸银行”苟延残踹。直到80年代末银行业进入另一次危机。FDIC 的存在推迟了危机爆发的时间，但增大了危机的损失。
在美国银行业80 年代的危机当中，银行倒闭数量陡增。1973年和1974 年，两家大银行（圣迭戈国民银行和纽约的福兰克林银行）倒闭；在1982年到1992年之间，大约 1500 家银行倒闭，占 1934 年联邦存款保险制度建立之后全部银行倒闭事件的3/4。更严重的是，存款保险公司深陷危机之中，FDIC 几乎破产。另一家存款保险公司，联邦储蓄贷款保险公司（以下简称FSLIC），则不如 FDIC那样幸运。1989年，美国国会预计 FSLIC 的赤字已经超过 1000 亿美元。这严重地激怒了纳税人。新上任的老布什总统建议国会制定了《金融机构改革、恢复和强化法案》，对破产的储蓄贷款协会（SLAs）提供额外的1000亿美元注资，并关闭了FSLIC。
FSLIC 上千亿美元损失中的大部分是由于道德风险造成的。考夫曼将FSLIC 的损失分为两部分：宏观经济波动造成的损失（主要是意料之外的利率波动造成的利差损）和道德风险造成的损失。据他计算，在1983年以前，FSLIC的损失几乎全部来自利差损，在1981和1982年间曾经接近1000亿美元。在1982年和1983 年之间，由于利率急剧下降，利差损在1983年年中降低到 200 亿美元。此后缓慢增加，直到1992年年中，利差损还不到600亿美元，占当时 FSLIC 的全部损失1900 亿美元的30%。然而，由于道德风险愈演愈烈，从1983年年中开始，SLAs 行业的损失迅速翻番。到1987年年中，FLSIC的损失已经超过400亿美元，尽管当时FSLIC公布的估计大大小于这个数字。到了1989年年中，官方的估计已经达到1000亿美元。到 1992 年年中，总共花费了1900亿美元来消化损失。
再看80年代之前的四十年。30 年代中后期，每年倒闭的银行数量降到了每年不到100家。在存款保险制度建立之后的40年中，银行倒闭的数量非常低。从二战结束之后直到1973 年，银行倒闭几乎已从公众注意力中消失了。
国研网：那么，美国银行业在30年代到 70年代之间近 40 年的最稳定时期，是否完全归功于存款保险制度呢？
吴庆：美国银行业之所以能够保持长达半个世纪的稳定，在很大程度上是因为严格的金融管制和大萧条。美国的银行数量在20年代曾经超过30000家。在1929 年开始的大萧条中，经营不善的银行全倒闭了，比较健康的银行也倒闭了一些，生存下来的个个都非常稳健，为一定时期内银行业的稳定创造了良好的基础。另一方面，管制降低了竞争程度，增加了银行业利润，从而导致了银行业稳定。“无辜年代（age of innocence）”的银行家大多安分守己，乐于遵守“3-6-3”规则：以 3% 的利率借入资金，以 6% 的利率贷出去，轻而易举地赚取大额利差；早晨9点上班，下午 3 点开始玩高尔夫球。后来银行家们用金融创新绕过监管，监管者一边堵漏洞，一边有意放松监管。结果，尽管有存款保险，而且保险的水平一再提高，从最初的2500美元提高到最后的10万美元，但是银行危机还是发生了。
四、建立存款保险制度的前提条件
国研网：您认为在我国建立存款保险制度的前提是什么？
吴庆：银行业实施审慎性监管是存款保险制度低成本、可持续运行的前提条件。这是美国联邦存款保险机构在上世纪 90年代初期遭受了超过1000 亿美元的巨额损失之后得出的惨痛教训。联邦存款保险公司的建立使存款人放松了对银行的监督。美国银行业的监管机构虽然众多，但是重叠的监管机构不仅没有强化监管，反而纵容了银行越来越多的违规行为。当监管当局认识到“容忍与拖延”导致了更大损失的时候，问题已经积重难返，超过了监管者力所能及。最终美国国会被迫于1991年动用1000亿美元纳税人的钱注资存款保险公司。作为亡羊补牢的措施，国会同时通过联邦存款保险公司改进法案（FDICIA），以法律形式确立了审慎性监管（prudential regulation）原则。
审慎性监管原则又被称为“结构性的早期干预和解决”方案。1991年的FDICIA法案包含“迅速纠正行动条款（简称PCA）”和“最小成本解决条款（简称LCR）”。按照这样的条款，当一家银行的资本充足率降低到2%时，如果它的股东还不能及时补充资本金，那么监管当局就应当清算或者出售这家银行。其精髓在于尽可能赶在银行资本金完全损失掉之前采取行动，以便让银行股东之外的其它人不受损失，也避免动用存款保险基金。动用存款保险基金只会发生在监管者监管不充分、未能及时采取行动和监管者被欺诈的情形中。巴塞尔协议中约定的国际监管准则也与审慎性监管相一致。以前，存款人对银行业的信心完全来自存款保险制度；今天，存款人对银行业的信任更多来自审慎性监管。
中国银行业尚未确立审慎性监管规则。人行官员反复强调的“退出机制”论甚至暗示审慎性监管还离得很远。首先，“退出机制”论指出关闭金融机构就是需要花钱。这显然偏离了 LCR 准则；其次，它还暗示监管机构可能要等到存款保险制度建立之后才有能力对问题银行采取行动。这又偏离了 PCA 准则。事实上，如果立即、全面、严格地实施审慎性监管，个别现在还在营业的银行立即达到关闭标准。如果不让这些银行关闭，而是让它们参加存款保险，存款保险将从一开始就背上沉重包袱。
差别费率无法弥补存款保险为问题银行承担的风险。为了降低道德风险，人行方案提出按资产质量征收差别费率。问题银行向存款保险机构要求赔付的概率较高，按照较高的费率缴纳保费是理所应当的。但是，对不良银行征收再高的费率都无法抵补为它提供保险的风险。因为费率越高，不良银行的财务状况就越糟，风险也就越大。存款保险机构因此增加的保费收入无法补偿因此增加的风险。事实上，如果不通过建立审慎性监管降低处置问题银行的成本，现在人行不愿承担的关闭成本，新成立的存款保险机构同样承担不起。这样的存款保险机构注定将陷入财务困境。
方案设计者也意识到存款保险机构自己无法平衡收支。人行行长周小川指出，“一开始保费数量可能不足，新设立的存款保险机构一开始要允许贷款。”人行愿意向存款保险机构发放再贷款，因为保费可以一直收下去，存款保险机构的长期还款能力（静态）看起来是无限的，把现在人行资产负债表上已经形成的呆账一起归还也未可知。这样的存款保险机构其实是一个准财政来源。不过，暂且不考虑让未来的存款人承担银行过去的行为造成的今天的损失是否公平，也不考虑储户是否会转移存款、让被保险银行“脱媒”，如果不及时实施审慎性监管，银行业注定会发生成本高昂的破产事件耗散掉存款保险的还款能力。
五、中国面对的现实问题与最优策略
国研网：您认为根据我国目前的情况，应在何时建立存款保险制度？
吴庆：现在讨论中国何时建立存款保险制度，还为时尚早。
先让我们看看央行希望用存款保险解决什么问题。中国银行业监督管理委员会（下文简称“银监会”）从中国人民银行（下文简称“人行”）分离出来之后，监管的职能转移到了银监会，但是为处置不良银行“买单”的职能仍然在人行手中。人行为此不得不被动承担处置问题金融机构成本。在上世纪 90 年代中后期几次处理问题金融机构的行动中，人行被迫以再贷款名义提供资金。对这些即将关闭的金融机构发放信用贷款显然收回无望。由于缺少审慎性监管的保护，这样的情形注定还会再次发生。为了杜绝滥用再贷款，人行倡议建立存款保险制度。人行官员指出：建立存款保险制度的目的是建立市场化的金融机构“退出机制”；“如果不首先建立存款保险体制的话，这个（退出）机制就建不成”；“自1998年至2003年以来，中国有300多家金融机构被关闭破产，兑付自然人的债务超过1700 亿元。据测算，如果建立存款保险制度的话，可节约（央行再贷款）资金500多亿元。”
可以看出，人行主张的存款保险方案有两个重点：第一，新成立的存款保险局将具备完整的监管职能，与银监会共同监管参保银行；第二，将现行的隐性存款保险制度显性化。存款保险基金以税费形式取自商业银行和存款人之间的交易，用于关闭破产银行。为了杜绝“逆向选择”（问题银行积极参加而健康银行不参加），存款保险实行强制参保，至少要覆盖所有国有商业银行、股份制商业银行和城市商业银行。是否以及如何覆盖农村信用社还未见定论。
问题是按照这个方案建立的存款保险机构必将面对财务困难。
如果不确立审慎性监管规则，无论哪个机构承担处理问题金融机构的损失都会不堪重负；反之，如果确立了审慎性监管规则，这个负担有可能降低到无论哪个机构都有能力承担的水平。所以，与其现在就讨论由哪个机构以及如何承担这个负担，不如先确立审慎性监管规则从而降低这个负担，然后再考虑谁来承担。世界银行专家也曾经指出：在必要的市场基础设施确立和成熟之前，不宜过早建立存款保险制度；在那些金融制度建设相对薄弱的国家，存款保险制度反而会加剧银行业的风险。
目前，作为银行业首要监管部门的银监会应该成为推进审慎性监管的主力。一方面，对没有达标审慎性监管规则的银行必须制订可行而且可信的硬的时间约束，逾期不达标则实施强硬手段，例如接管；另一方面，对已经达标的银行（例如新注册的外资银行子行）可以率先实施审慎性监管。对这两类银行应该实行区别对待：支持达标行发展，限制不达标银行的业务规模。
应该防止“退出机制”论可能造成的危害。国内外经验反复证明：监管机构在接管行动上的拖延总是纵容问题银行实施大规模冒险；这些冒险大多会扩大损失，并且最终还是需要监管者来承担。如果人行为了避免形成再贷款呆账而拖延处置问题银行，或者刻意等到建立了存款保险之后再来处理目前已经问题严重的银行，那么监管机构注定要承担这些银行即将造成的更大的损失。
总之，在审慎性监管规则确立之前，无论财政、存款保险机构还是人民银行都无力承担处理问题金融机构的高额成本。如果确立了审慎性监管规则，这个负担有可能降低到财政、人民银行或者存款保险机构都有能力承担的水平。所以，与其现在就讨论由哪个机构以及如何承担这个负担，不如先确立审慎性监管规则从而降低这个负担，然后再考虑由谁来承担。
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