从1980年开始，中国逐步对城镇住房政策进行了改革，实现了由实物福利分房到住房分配货币化的转变，推动了住房政策的根本性变革。实践表明，中国住房政策改革在促进房地产市场形成与发展、改善居民居住条件等方面均发挥了重要作用，并取得了显著的成效。城镇居民的人均住宅面积从1998年的9.3平方米上升至2005年的26.1平方米，增加了16.8平方米，目前仍在快速增长之中。但是，中国住房制度尚需要进一步完善，一些矛盾和问题比较突出。为此，我们采访了国务院发展研究中心研究员、国务院发展研究中心与美国林肯土地政策研究院合作的课题“中国的土地制度与住房政策”的协调人隆国强。

住宅价格上涨过快，普通居民难以承受

国研网：近几年，我国各地普遍出现了房价迅猛上涨的局面，尤以上海、北京为甚。对此，您是怎么看的？

隆国强：的确，我国的住宅销售单价逐年快速上升。1998年中国住宅平均销售单价仅为1854元/平方米，2005年上升至2937元/平方米，增加了1083元/平方米，增加了58.4%。尤其是一些经济发达地区的大城市，房价上升速度更快，逐月攀高。中国开始实施住房分配货币化的1998年的住宅销售价格同比增长率为-0.1%，1999年为0.4%，2005年已升至8.4%。住宅销售价格增长率一直高于同期的一般商品零售价格增长率，而且二者的增长差距逐年在扩大，由1998年的2.5个百分点扩大至2005年的7.6个百分点。

安居是居民的一项基本生活需求，住房价格过高加大了新购房居民的生活负担，甚至超出了本地普通居民的支付能力，引起社会的关注与不滿。据世界银行的研究报告，一般国家的房价收入比在1∶3-1∶6之间比较合适，但中国这一数据大大超过了这个范围，达到1∶8-10的水平线上。

房地产市场本身具有位置的垄断性、信息不对称等区别于普通商品的特性，必须要严格管理与规范，市场方能良性运行。目前，房地产市场运行秩序欠佳，主要表现在：第一，土地市场透明度不高，官商勾结、腐败现象较为严重；第二，规划与建筑管理不够规范，房地产质量、面积等方面问题较多，特别是期房市场上，出现相当多的合同纠纷；第三，开发商违规销售、虚假广告和囤积捂盘，推动住宅价格居高不下。第四，市场中介不规范，商业欺诈现象时有发生。

住房供求结构性矛盾突出，中低价位住房供应不足

国研网：房价的迅猛上涨反映出我国当前的房地产市场存在什么样的问题？

隆国强：1998年分配货币化的住房政策改革加大了居民住房需求，相对于快速膨胀的需求，住房供应增长相对缓慢，尤其是中低价位住房供应少，使得住房供求结构矛盾日益突出。

1998年7月，住房政策改革宣告福利分房终结，住房分配货币化，购买商品房成为居民解决住房问题的主要形式。同时，中国的城市化步伐逐年加快，居民收入水平日益提高，加上“安居乐业”传统观念的影响和房地产信贷政策放宽的刺激作用，居民住房需求呈逐年扩大态势。相比之下，中国住房供给相对增长相对较慢。增长较慢的住房供应难以满足旺盛的住房需求，住房供求矛盾日益突出。据统计，1993年中国房地产市场的供需平衡系数为0.64，供大于求；2000年的供需平衡系数降至0.25，2001年为0.21，供小于求。供求失衡的状况加快了住房价格的上涨幅度。

在当前经济发展阶段下，中国收入水平还比较低，2004年60%以上的家庭年人均收入不足10000元，决定了居民的住房购买承受力较低。同时，中国家庭的人口规模在逐渐缩小，据建设部统计，2004年中国的家庭以小家庭为主，四人及以下户占了家庭总数的84.95%，所需要的住房面积也相应下降。综合考虑上述因素，目前中国住房市场大量需要。但是，在市场上，开发商在利润驱动下，套型面积较大、价位较高的住房比例较高。据2006年建设部对全国40个重点城市的调查统计，1-5月份批准上市的商品住房套均建筑面积达到115㎡，有15个城市高于120㎡；累计可销售住房中，有24个城市的120㎡以上套型住房比重超过50%，16个城市中，80㎡以下的套型住房面积不到总面积的10%。住房套型面积偏大、价格偏高使得众多中低收入居民的住房需求不能得到满足。

国研网：从福利分房到住房分配货币化的过程中，政府都采取了哪些措施来解决低收入人群的住房问题？成效如何？

隆国强：中国现行的住房保障制度是从1994年开始逐步建立起来的，包括经济适用房、廉租房、房租补贴以及住房公积金等形式。其中，经济适用房和廉租房是解决中低收入居民住房的主要保障政策。但是从实践来看，中国住房保障制度未达到政策预期目标。主要存在以下几个问题：

1.经济适用房供应不足，管理不完善

经济适用房由于享受土地出让金减免以及其它优惠措施，因此从本质上属于社会保障品住房，列入住房保障范畴。但是，近几年随着商品房价格的上涨，中国经济适用房供应呈下降趋势。经济适用房新开工面积在2001年达到高峰后，2002年首次出现下降，2003年小幅回升后，2004-2005年一直下滑。2005年的经济适用房新开工面积与1998年的水平相差无几，比2001年的高峰位置下滑了1766.2万平方米。据悉，有些地方甚至停止建设经济适用房。同时，从相对数额看，经济适用房新开工面积供应比例也出现下降趋势。在2000年达到21.8%的高峰位置后，中国经济适用房新开工面积占住宅新开工面积的比重出现直线下滑，2005年下滑至6.4%，比2000年低15.4个百分点。

经济适用房是用于满足中低收入家庭需要的具有保障性质的住房，根据国际上成功的经验，应严格限定经济适用房购买对象的资格，并封闭管理。但是，由于保障对象不明确、分配和管理制度不健全，出现了经济适用房单套面积过大（有的甚至超过了200平方米）、倒卖经济适用房排号、高收入群体购经济适用房、一户购买多套住房等问题。据REICO工作室的调查报告《经济适用房政策评价》显示，2005年北京经济适用房的自用率仅为51.3%，出租率高达40%以上。

2.廉租房制度建设滞后

廉租房是保障最低收入家庭住房需求的制度安排，1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布后，全国各大中城市相继建立了廉租房供应管理体制。虽然中国廉租房制度建设取得了积极的进展，但是尚处于初级建设阶段，存在一些问题。一是廉租房制度推进缓慢。据建设部统计，截止2006年底，仍有信阳、遵义、保山、固原4个地级城市以及141个县级市没有建立廉租住房制度，仍有166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设。部分城市还没有建立廉租住房保障对象档案，申请、审批、退出机制不完善。二是廉租房制度覆盖面低，与国办发[2006]37号文件的要求有较大差距。据2005年建设部、民政部对低保家庭住房的调查显示，全国符合当地廉租房保障条件的有443.9万户。其中，只有34.1万户家庭正在享受或曾经享受廉租房保障，占符合当地廉租房条件家庭的低保家庭总数的7.7%。大多数城市的人均住房配租面积在10-12.5平方米，整体的保障范围和力度非常有限。同时，现行廉租房制度的方针是“以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅”，在房地产价格不断攀升的市场格局下，政策的有效性将受到极大的挑战。

住房供给过度依赖市场，政府与市场分工不明确

国研网：政策实施成效不大，您认为问题的症结在哪里？

隆国强：在市场经济体制下，政府在住房领域中的职责和作用主要包括三个方面：第一，促进住房市场发育和有序发展；第二，监督和调控住房市场；第三，提供住房保障。因此，在解决居民住房问题方面，政府和市场应该分工协作。对于低收入家庭的住房问题，政府应该在引导和调控住房市场发展的同时，充分发挥住房保障制度的主体作用。

然而，中国在住房供应体系由计划向市场转轨的过程中，客观上出现了政府与市场分工不明确，政府在住房保障方面执行落实力度不够、过度依赖市场的现象。

一是现阶段住房政策的目标过度强调经济发展功能，过于注重从促进经济快速发展的角度推进住房制度改革、加快住房市场发展，对住房政策保障功能、公平性质重视不够。特别是，地方政府追求土地收益来加快本地经济发展，进一步加剧了这种失衡；

二是现阶段住房政策导向有利于满足以提高居住水平和质量为主的住房需求增长，而对经济结构调整深化、城市化进程不断加快以及收入差距扩大等带来的多样化、多层次的住房需求，特别是大量中低收入人群的基本住房需求，各级政府及有关主管部门并没有清晰的认识，缺乏明确的目标和规划，缺乏专门的组织机构，因此也难以形成系统的保障政策。

另外，许多城市对廉租房的建设和保障没有专门机构，资金来源缺乏制度化，没有建立最低收入居民家庭住房档案以及申请、审核、公示、配租等规范的制度；经济适用房制度在执行中不仅新增数量较少，而且存在套型面积偏大、分配不合理等问题。在这种情况下，本应由政府承担的住房保障责任过度转移到市场，除了少数城市无房和住房困难的低收入家庭住房依靠政府提高保障外，绝大部分居民住房依靠市场，加大了住房市场需求压力，干扰了住房市场的正常发展。

可见，政府住房保障职能的不到位在一定程度上削减了住房政策改革的效果，不利于居民住房问题的解决和住房市场的健康发展。

另外，1998年住房政策实现根本性变革，停止实物福利分房，实行住房分配货币化之后，中国相继建立了住房补贴制度和住房公积金制度，通过长期性支付能力的积累和政策性住房金融的支持，来增强城镇居民住房消费能力，以保证住房分配货币化的顺利实施。

在多数城市，职工住房补贴建立的依据是：房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在４倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。但是，因为财力的限制，各地出台的住房补贴标准所依据的房价都低于当时的市场房价。而且，从补贴标准看，现行的补贴标准是根据政策设计当时（大多数城市是2000年以前）的房价制定的。在近几年房价大幅上涨的情况下，住房补贴标准已远落后于房地产市场形势的变化。这样，住房补贴的低标准和低数额在增强城镇居民住房消费能力方面效果十分有限。

住房公积金政策存在执行不到位、政策功能和作用未能充分体现。首先，住房公积金总体缴存人数有所下降，住房公积金覆盖率仍然偏低。截至2006年6月，住房公积金覆盖率为62.04%，有的省份还不足40%。其次，在城乡一体化发展和加快城镇化建设的新形势下，越来越多的农民离开农村故土涌入城市就业，城镇自由职业者和个体工商户群体不断扩大，目前对这部分人的住房公积金政策也不够明确，住房公积金制度的普惠作用未能体现。第三，在全国住房公积金缴存总额突破万亿元、保持快速增长态势的同时，住房公积金风险防范体系和监管体系不健全，存在潜在的风险。

房地产市场发育不完善

国研网：除了政府没有尽到责任之外，您怎么看待房地产市场本身这几年的发展？是否很好地尽到了为居民提供住房的职能？

隆国强：从市场方面来看，中国的房地产市场发育时间不满10年，很多地方发育不完善。无论是房地产开发企业和中介，还是市场监管者、消费者，均不成熟，往往会出现行为方式不符合市场规则的现象，各自承担的责任和风险也相对有限。政府作为房地产市场的培育者与规范者，对房地产市场的规律认识有待深入、对房地产市场的变化把握需要更加准确及时，相应的法律法规需要进一步完善，管理需要更加透明规范，调控需要更加协调有效。房地产开发商存在违规销售、虚假广告和囤积捂盘等现象，形成的房价难以真实反映市场供求，使新建商品住宅价格居高不下；部分居民住房讲究一步到位，拉动住房需求过快增长。这些都影响房地产市场功能的正常发挥。

从市场体系看，一级市场发展较快，而二级市场、租赁市场发育缓慢，整体市场体系不完善，住房梯级消费理念缺乏支持。目前，中国居民住房消费的梯度消费特点也日益显现，随着人口数量的增加和收入水平的提高，年轻一代的住房消费由租房、小户型到大户型逐步转变。在这个过程中，一个良性运转的租赁市场和二手房市场能为住房梯度消费提供有效的传导机制，在满足居民不同阶段住房需求的同时，促进社会房地产资源的有效配置。但是，当前中国的租赁市场和二手房市场发育较为缓慢，缺乏规范的机构租赁主体，大量个人租房基本处于半地下状态，中介市场秩序混乱，难以满足居民的梯度住房消费需求。一部分租赁消费和二手房消费被迫转向一级市场，使得中国居民住房消费过度依赖一级市场，这加剧了一级市场的供求矛盾，加大供给和价格压力，影响了社会存量房源的合理流动和优化配置。

目前房地产市场体系还不完善，二级市场不活跃，租赁市场发育良，存量住房闲置量较大，资源浪费严重，住房需求主要依赖新房供给。而在新房供给方面，虽然经济适用房管理办法中允许集资、合作建房，但目前中国对住房建设的土地竞拍、项目审批及相应的诸多管理制度都是面向开发商的，集资建房、合作建房等其他方式受到制度约束，客观上形成了由房地产开发商为单一住房供给渠道的局面，有效竞争不足，是开发商获得超额利润，房价上涨的根源之一。

居民住房消费观念不成熟，住房消费行为尚欠理性

国研网：您刚才一直在提“梯级消费”的概念，您认为当前我国居民的住房消费观念与之是否符合？

隆国强：随着住房政策的改革和房地产市场的发展，中国城镇居民住房消费观念有了积极的变化，但是部分居民住房消费观念还不成熟，住房消费行为尚欠理性。受“安居乐业”传统观念的影响，中国部分居民存在着“租不如买”、“一步到位”的住房消费观念，一味追求“买新房”、“买大房”，既给自身造成巨大的经济压力（一些家庭住房支出占总支出的比例超过50%），成为名副其实的“房奴”，又影响了住房租赁市场与“二手房”市场的健康发展，加剧了新房市场的供需矛盾。这在中国住房私有化率的迅速上升得到反映。在20世纪70年代末，城市住房私有化率仅在10%左右，有些城市甚至低于4%；而2002年，城市住房私有化率已经高达82.1%。

国研网：据您来看，我国的住房政策下一步应如何改革？

隆国强：住房政策改革必须切合中国经济、社会发展的实际，即人多地少、经济发展还处于初级阶段、居民收入水平较低、收入差距大和城市化快速发展的基本国情。针对当前住房领域存在的突出问题，充分吸收国际上成功的经验，坚持市场化的改革方向，合理界定政府与市场的分工，建立多层次的住房供给与保障体系，进一步完善中国的住房政策。

一、保障低收入人群

首先，要明确住房保障的目标。针对当前覆盖面太小的突出问题，应该适当扩大保障覆盖范围。可以借鉴欧洲、新加坡、日本等国家的成功经验，将城市低收入群体作为政府提供住房保障的目标对象，特别是将没有住房或居住条件达不到一定标准的城镇最低收入家庭、就业时间较短且不稳定的年轻家庭、进入城市就业的外来人口（如农民工）等低收入群体，作为当前住房保障的重点。

其次，要明确住房保障的标准。各地应按照当前经济发展水平，合理制定保障对象的收入标准和住房保障标准。

第三，各级政府应尽快研究制订针对低收入家庭的住房保障措施，建立多层次的住房保障体系。通过提供价格低廉的公租房（廉租房）、经济适用房（低价房）、住房补贴、低息贷款、减轻购房税负等多种方式，妥善、全面地解决不同类型低收入家庭的住房困难。

第四，要加强住房保障的管理与实施。成立政府住房保障的执行机构，专门进行住房保障制度的运营实施和管理。该机构应与城市建设部门、土地部门、财税部门、发展规划部门、民政部门等相关政府机构密切配合。保障性住房要实行准入资格管理、封闭管理和动态管理。保障性住房的分配要公开、透明、公正，杜绝腐败。建立和完善住房统计制度，为完善住房保障制度提供决策支持。例如，开展住房登记制度，进行住房状况普查等。在调查结果的基础上，根据家庭人口构成、收入水平等因素适时适地制定住房保障标准，并根据经济结构调整、经济体制改革等形势不断更新,保持住房保障政策的时效性。在此基础上，建立住房保障制度的轮换和退出机制，始终保持住房保障制度的对象是低收入群体。

第五，应明确各级政府的责任，落实住房保障的资金来源。明确建立以公共财政为主的住房保障预算支出制度，由中央政府承担财政预算支出，地方政府承担住房保障的事权，负责住房保障制度的实施和落实。具体方案可考虑提取土地出让收益的一定比例（标准由目前的5%提高至15-20%），建立住房保障基金，专项用于住房保障制度。或者通过政府的优惠政策，如免税、政府进行收益担保等，利用资本市场筹集住房保障资金，用于解决低收入家庭的住房问题。

最后，应考虑制定《住房保障条例》，以法律形式对上述事项进行明确规定。

二、完善房地产市场

另外，要采取得力措施完善房地产市场。首先，要清晰界定政府与市场的关系。房地产市场的特有属性，要求政府通过规划、管理、供地、税收、金融政策等多种手段加以引导与调控，但必须以公开、透明、公平为原则，以促进公平竞争和社会利益为目标，既要防止政府不作为，又要防止政府部门过度干预，官商勾结，更要防止政府部门以利益为导向的选择性干预。其次，要维护公平竞争的市场环境，保护消费者的合法权益。第三，要完善多层次的房地产市场体系，促进二手房市场、租赁市场的发育。第四，培育讲信誉、有品牌的开发企业与中介企业，完善市场主体。

三、完善多层次的住房供应体系

要扭转当前主要依赖商品房供给、供给渠道单一的格局，完善多层次的住房供应体系。除前述加强政府保障性住房供给外，还应鼓励多种渠道扩大住房的市场化供应。就房地产一级市场来说，在房地产商供应普通商品房、高档公寓、别墅等住房的基础上，允许城镇居民自己组织集资建房，鼓励社会有力量的企业和机构合作建房，进一步增加住房供应渠道。为此，应该改革目前住房开发的一系列管理制度和管理体制，使之由面向单一的开发商转向面向多渠道供应服务，使其得到相应体制和制度的支持，并要防止以权谋私和腐败现象的发生。例如，对集资建房和合作建房的用途和流动性进行限制，以自住为主，流动性限制比普通商品房要严格。

同时，进一步培育二级市场和租赁市场，充分利用社会存量住房，扩大住房供给规模。应该简化旧房交易手续和流程，鼓励二手房进入流通，进一步活跃二级市场，增大市场规模。要进一步培育、规范住房租赁市场，通过减免租赁环节税收，使租赁市场公开化和合法化（建议参考国外一些国家的做法，对普通住房出租实行个人所得税减免，从租金收入中扣除经营开支、其他税收、抵押贷款利息等各项成本，允许加速折旧）；利用开征物业税等经济手段，促使更多的存量资源进入租赁市场；鼓励机构投资者进入住房租赁市场，改善租赁市场的供应结构。另外，利用经济手段，引导住房适度消费，使部分住房消费需求向二手房市场和租赁市场分流，缓解一级市场的压力。

四、引导居民理性消费

针对中国居民住房消费中普遍存在的“租不如买”、片面追求住房大面积等不成熟、非理性消费心理与行为，政府应该运用宣传、税收、金融政策等加以引导，鼓励居民消费中小户型、功能良好的住房，引导居民进行合理的住房消费。这方面可以借鉴韩国、日本等国家的成功经验。一是要加快研究开征物业税的实施方案。要改变以原始价值为税基和土地、房产分别计征税收的状况，完善适应中国物业税的税收征管估价体系，实行税费改革，适当合并有关税种，取消部分不合理收费和基金，构建以房地产市场现值为税基的综合财产税，防止过分囤积房产。二是对大户型住房消费实行消费税。对超过一定面积的住宅实行消费税收调节，并实行累进税率，以调整住房供应结构和住房消费行为。三是实行有差别的住房金融政策。在明确普通商品房界限的前提下，可以考虑对住房建设及消费实行差别贷款政策。通过优惠贷款利率、降低首付款比例、延长贷款期限、贴息等政策支持中低收入家庭职工购买第一套住房（普通商品住房和经济适用住房），对购买第二套以上住房的居民提高首付款比例和贷款利率，以防止购买多套住房等过度消费和投机炒房行为。同时，优先考虑对开发建设中小户型普通商品房的房地产企业发放建设贷款、实施贷款优惠。例如，以公开上市、改造代办股份转让系统和发展房地产业投资基金的方式，拓展房地产开发企业的股权融资渠道；以发行开发项目债的方式，解决开发过程中的阶段性资金需求。