据国家发展改革委、国家统计局调查显示：中国10月房价涨幅呈“脱缰”之势，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨9.5%。涨幅比上月提高0.6个百分点，环比上涨1.6%，涨幅比上月回落0.1个百分点。三季度，土地交易价格同比上涨15%，涨幅比上季度高1.5个百分点。自今年4月份以来，全国房价涨幅逐月攀升。2007年6-10月份，全国70个大中城市房价同比涨幅连续五个月创下自2005年7月对房价实施月度统计以来的最高水平。显然，这已经再次令中国的最高决策层感到忧虑。九部委对房价的联合围堵效果不彰后,银行一再加息, 如此高密度的“调控信号”，是否能抑制房地产涨价势头呢？隐藏在房价背后的深层原因又是什么呢？就此问题国研网采访了国务院发展研究中心产业部副研究员王晓明。

国研网: 对于房价快速上涨您有什么看法? 

王晓明: 我个人始终认为，中国的房价上涨是必然的，但房价上涨不是问题的关键。这几年的宏观调控把目标和重点都放在房价问题上，我认为是选错了问题，而忽视了房价背后的因素，其结果也往往是房价越涨越调，越调越涨。

国研网: 导致房价上涨的背后原因是什么呢？

王晓明: 在这里我想说的是，中国的房价上涨，流动性过剩只是因素之一，而地方政府的推动与流动性过剩结合在一起，使房价上涨成为了一种刚性趋势。人人都觉得房价这样上涨很危险，但几乎很少有人认为房价在所谓的“泡沫”破灭前会掉头回落。

中国的住房问题和土地制度是紧密联系在一起的。拿中国的情况与日本做一个比较。当下中国的房价和股价飞速上涨和日本上世纪80年代的情况是非常类似的。由于巨大的贸易顺差导致国内的流动性过剩，进而推动具有投资价值的股市和楼市上涨。但中国与日本不同的地方在于土地制度的不同。日本和欧、美主要国家一样，实行土地私有制，买房子的同时也买到了房子下面土地的完整产权，卖房子也是连着土地产权一起出卖。而我国实行的是土地公有制，房子下面的土地只有70年的使用权，是不完全产权。这还不是最主要的差别，最主要的差别是我国和香港一样实行土地批租制，农用地转为建设用地必须由政府介入，对土地实行低买高卖。这种制度安排使政府成为房地产经济链条中重要的一环，并且成为最重要的利益相关者之一。在这样的制度安排下，房价越高，政府（主要指地方政府）通过批地得到的收益越大。而制度决定行为，政府如此热衷于推高房价，热衷于批地，其行为指向与房地产开发商高度一致，也就不足为奇。

我国与日本及欧、美国家不同的是：在日本及欧美国家，房地产买卖基本上是私人之间的事情，政府除了征税和为低收入群体提供住房保障外基本不介入也不干预房地产市场。所以这些国家的房地产景气状况往往与人口、经济等因素相关，而且有其自身的周期性，如美国房地产十几年一轮的价格涨落就很有规律性。而日本在步入发达国家之前一直实行赶超型的经济制度，其贸易不平衡导致国内流动性过剩，进而导致房地产泡沫也主要是房地产市场内在的因果关系，不像中国此轮房价上涨背后有强大的政府推动因素。通过中国和日本的比较，可以得出一个结论：由于土地制度的不同，在我国房地产市场内在的供求规律之外，还叠加了“土地批租制度——政府行为——房价上涨”这一规律。

国研网: 政府应如何有效解决房价上涨的问题？

王晓明: 我认为房价问题需要一套完整的制度安排来解决。首先，必须建立在市场机制的基础上。政府成为解决社会住房问题的主体，并不意味着政府要完全取代市场机制，更不是破坏市场机制，而是在市场机制无法发挥作用的情况下引导市场，是在维护市场机制的基础上干预市场。前苏联、东欧国家以及我国计划经济时期实行的由政府投资建房、低租金分配的福利住房制度，虽然国家投入大量财政资源，但由于完全摈弃了市场的作用，影响了住房建设的速度和效率，反而加剧了住宅供需的矛盾，使住房总量短缺成为一大社会问题。随着计划经济向市场经济转变，苏联、东欧国家和我国都先后进行住房体制改革，改革的中心是逐步改变国家对住房包干分配的政策，充分发挥和利用市场机制的作用，实现住房建设和消费的良性循环。 

土地批租制度——政府行为——房价上涨这一现象说明土地批租制度扭曲了政府的行为，使政府偏离了本应担当的超利益或者维护社会整体最大利益的角色。地方政府在追求自身利益、推动房价上涨的同时，自然而然地维护了开发商和已购房者的利益，而损害了未购房者的利益。而未购房者的群体当前在我国大体上可以等同为低收入群体。那么，是不是说土地批租制度是导致我国住房问题的根源之一呢？我个人认为某种程度上确实如此。但在土地公有制的前提下，土地批租制度一旦形成就具有路径依赖性，在土地基本制度没有改变的情况下，很难单独改变土地批租制（只有在大批土地70年租期到期的时候，才有向土地年租制过渡的可能）。因此，在土地批租制很难改变的前提下，需要通过构建新的制度安排来矫正政府扭曲的行为，纠正土地批租制度——政府行为——房价上涨这一逻辑背后对社会低收入群体利益的损害。

我们可以借鉴香港的经验（香港实行与我国基本相同的土地公有制和批租制度），就是在允许政府通过土地批租制度取得财政收入的同时，明确规定政府对社会低收入群体承担住房保障的责任，通过以廉租房为核心的公共住房制度平衡政府在房地产经济中的行为，恢复政府维护社会整体最大利益的角色定位。

从香港的经验可以看出，在土地批租制度——政府行为——房价上涨的规律外，通过建立政府承担责任的公共住房制度，可以矫正政府在住房问题上的行为偏差，弥补房价上涨对低收入群体的影响。因此，土地批租和公共住房制度作为一套完整的制度安排，在土地公有制的前提下，就具有了内在的合理性。与欧、美国家弥补市场缺陷的住房保障制度不同的是，我国的公共住房制度不单要弥补市场的缺陷，而且要纠正政府自身行为的偏差，因此具有更加复杂的功能。

现在，还是回到房价上涨的问题上来，我认为其实房价上涨并不可怕，可怕的是缺乏一套和房价上涨紧密关联的利益平衡机制。还是比较香港的经验：在土地批租和公共住房制度作为一套完整的制度安排下，外加实行不动产税，香港的住房制度内在具有中高收入群体向中低收入群体进行利益转移的机制，能够起到调节社会收入分配的作用。简单地说，高收入群体一般在商品房市场以高房价买房，而高房价对应高的批租土地收入，政府把批租土地的收入投入公共住房的建设中，对低收入群体进行了住房补贴，实现了中高收入群体向中低收入群体的利益转移。对于商品房增值的问题，政府通过住房保有期间按市场价值核算征收不动产税，实现了二次利益转移。由于土地批租、公共住房制度和不动产税内在的利益转移机制，在房价上涨的期间，不同收入阶层的利益不会产生大的失衡，因此，能够基本保持制度的稳定。反观大陆，由于公共住房制度和住房保有期间财产税制度的缺失，不同收入群体在住房问题上缺乏利益调节和平衡的机制。房价高涨不单单使低收入群体买不起房，同时也加大了不同收入群体以房地产为主要标志的财富差距。

国研网: 即使房价回到了合理价格区间内，但仍存在一部分低收入者买不起房，政府对这样的收入群体应实行怎样的保障措施？

王晓明: 实践中，一方面由于住房所具有的属性以及住房市场所存在的固有缺陷，以低收入者为主体的特殊阶层难以仅依靠市场机制来解决自身的住房问题，政府必须介入居民住房问题的解决，并作为构建和实施住房保障制度的主体发挥作用。发达国家虽然主张自由竞争、市场调节，但在解决低收入群体的住房问题上，政府却普遍采用各种政策措施进行干预。即使在发达国家中对住房市场干预最少的美国，每年用于住房保障制度的财政开支也占财政拨款的2.2％～2.5％左右。

住房需求的层次性，住房对经济社会发展的作用，以及政府和市场的关系决定了政府在解决住房问题中，一般要承担保障、规范和调控等多重责任。首先，市场分配住房资源的方式是通过价格调节住房的供给和需求，所遵循的原则是“出高价者得房”，在供给有限的条件下，那些出不起高价的低收入群体，将不可避免地被排斥在住房市场之外。因此，保障低收入群体的居住权，解决其住房问题是政府应承担的保障责任，这也是发达国家的普遍做法。其次，居民有支付能力的住房消费需求主要通过住房市场来满足，住房市场经过长时间的发展形成了包括一级市场、二级市场和租赁市场在内的多层次市场体系，而市场体系和市场秩序是否完善关系到消费者居住方面的切身权益，因此，从保护消费者和维护住房市场正常运行的角度出发，政府相应承担规范市场秩序的责任。最后，住房在国民经济中的重要地位，住房市场的周期性和风险性，以及住房市场中投机的存在决定了政府要承担对住房市场的调控责任，避免住房市场的大起大落，保持住房市场和国民经济的稳定健康发展。

政府承担保障、规范和调控等多重责任，就不可避免地干预或介入住房市场，通常有两种方式：一是以管理监督者的身份代表全社会管理、规范、监督和调控住房市场，从而成为影响住房市场的外部因素；二是以参与者的身份，成为住房市场的供给方，直接为低收入家庭提供公共住房，并影响住房市场的供求关系、供求价格和资金循环，从而成为住房市场的内在因素。不同的责任和身份也决定了政府在解决住房问题中的不同目标、手段和方式。作为住房市场的外部管理者，政府的主要目标是保证住房市场的健康、稳定、持续发展，通常运用法律、规划和经济手段对住房市场进行间接管理，一般不对市场进行直接干预；作为住房市场的直接参与者，政府的主要目标是解决低收入群体的住房问题，实现社会稳定，主要手段是通过制定总体目标和规划，设立专门的职能机构，以及提供有预算保证的公共开支直接落实政府承担的住房保障责任。

国研网: 目前我国住房保障体系是怎样的状况，存在哪些问题？ 

王晓明: 目前来看，我国的住房短缺问题总体上得到缓解，人均住房面积和住房质量都得到很大的提高，但由于政府保障能力的有限以及制度不够完善，导致住房保障制度在实施过程中存在以下问题：

1、住房保障制度滞后于经济的发展，政府提供住房保障责任的相关职能和作用还明显缺位

我国经济制度经历了计划经济向社会主义市场经济的转变，住房制度也同样经历了福利分房体系向市场化住房体系的转变。应该说，我国城镇住房制度市场化改革的推进是顺应市场经济体制改革的总体方向的，通过住房制度市场化改革，在提高城镇居民的居住水平的同时，减轻了国家的财政负担，刺激了社会总需求。但自实行住房制度改革以来，在取得巨大成效的同时，积累的矛盾也越来越多。其中，突出的问题是住房保障制度滞后于经济的发展，政府提供住房保障责任的相关职能和作用还明显缺位。

这主要表现在两个方面，一是现阶段住房政策的目标更注重从促进经济快速发展的角度推进住房制度改革、加快住房市场发展，而忽略了住房对保持社会稳定的作用；二是现阶段住房政策导向有利于满足以提高居住水平和质量为主的住房需求增长，而对经济结构调整深化、城市化进程不断加快以及收入差距扩大等带来的多样化、多层次的住房需求，特别是大量低收入人群的基本住房需求，各级政府及有关主管部门并没有清晰的认识，缺乏明确的目标和规划，缺乏专门的组织机构，因此也难以形成系统的保障政策。

2、经济适用房和廉租房的覆盖面小，保障功能欠缺，缺乏稳定的资金来源

从我国现行的住房制度安排来看，经济适用房和廉租住房是解决中、低收入家庭住房问题的主要政策。目前来看，经济适用住房不仅数量少，而且大多实际上成为一般商品住房，开发投资目前也仅占全部住宅投资的5%左右。廉租住房制度虽然从1999年逐步开始实施，但由于制度本身缺乏强制力，在相当一部分地方政府缺乏积极性的现实情况下，实施效果乏善可陈，到2004年为止，还有近半数的大中城市没有建立廉租住房制度，保障的覆盖范围尚不足5‰，而且，现行廉租住房制度的方针是“以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅”，在房地产价格不断攀升的市场格局下，政策的有效性无疑将受到极大的挑战。

廉租房当前存在的问题很大程度上是因为没有纳入政府的公共财政体系，缺乏稳定的资金渠道造成的。现有的财政体系没有将住房保障纳入财政预算，只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。正是由于缺乏稳定的资金渠道，导致廉租房制度建设的推进缺乏资金支持，进展缓慢，覆盖面小。缺乏稳定的资金渠道成为廉租房制度推进的瓶颈。

3、住房保障方式重购买轻租赁，保障手段单一，且容易造成福利的固化

目前主要的保障供应主要方式之一经济适用房，是通过购买产权解决居住问题，缺乏针对低收入家庭的租赁型的经济适用房。住房保障手段单一，以建设为主，其他财政、金融、税收等保障手段滞后，单一的住房保障手段很难适应多层次的住房保障需求。而且由于保障供应方式重购买轻租赁，退出机制又不完善或难于执行，容易产生福利固化的问题。如经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，如子女成人后单独居住或者结婚后另立门户，享受的保障住房或者退出或者应相应减小面积，但由于缺乏相应的退出机制而无法操作。即使有退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退出机制也往往很难操作和执行。因此，一旦享受了经济适用房或实物配租形式的廉租房，就形成了既得利益，造成福利固化。住房保障资源未能用在最需要的低收入居民身上，导致保障制度成效降低。

4、住房档案和收入信息管理系统不健全，无法准确界定住房保障对象

目前，许多城市在住房保障制度实施过程中，当务之急是强化和完善面向低收入阶层的廉租住房制度。但这一制度的有效实施，有赖于住房档案和收入信息管理系统的建立和完善，政策必须能够准确地掌握廉租住房申请人的收入水平、资产保有水平及其变化情况，才能够使面向穷人的政策真正惠及穷人。目前，我国的个人征信数据极端分散，公安、工商、税务、劳动保障、人事、建设等多个政府部门以及商业银行、公用事业、邮政、电信、移动通讯、保险等商业机构各自保有部分个人信息，而且处于相互屏蔽的状态，没有形成完整的个人征信管理体系，因此，无论是补“砖头”还是补“人头”，都面临了无法准确界定住房保障对象的尴尬境地，其结果使配置保障住房时缺乏足够的客观依据，从而出现保障供给与实际保障对象错配的问题。如经济适用房制度，个别城市在实行过程中，虽然制定了供应对象的标准，但缺乏严格的审核制度；或即使建立了审核制度，但缺乏对申请人住房状况和收入状况的真实掌握，无法准确审核保障对象的实际收入，造成了保障供给与保障对象存在一定程度的错配，影响了保障政策的有效性。

国研网: 那么如何建立一套完整的住房保障体系呢？

王晓明: 首先必须从指导思想上明确界定在解决住房问题上市场和保障界限，强调住房保障是政府应承担的责任，特别是为低收入人群解决住房问题，是构建社会主义和谐社会的题中应有之义。当前需要引导各级政府正确认识政府应承担的住房保障责任，并根据我国社会经济发展进入新阶段，工业化、城市化进一步加速发展的趋势，加快研究和制定适应新时期我国城乡居民住房需求特点的住房政策目标和政策措施，在此基础上明确住房保障责任的优先领域及保障标准和形式，以有重点、有步骤地实现政府面向社会的住房保障责任。

我国近两年来多次出台针对房地产市场的调控措施，意在抑制住宅价格的过快上涨，增加对中小户型住宅的供给，其宗旨也是缓解中低收入阶层买房难的问题。应当指出的是，仅仅靠对房地产市场进行调控并不能解决低收入阶层的住房难题。在我国这样一个人地关系紧张、大城市地区寸土寸金的现实情况下，不可能把房地产市场的价格水平压低到低收入阶层都能买得起商品房的地步。要解决低收入阶层的住房问题，只有通过政府直接介入住房的供给，以公共住房的方式为低收入阶层提供廉租住房，唯此才能为市场之所不能为，发挥政府在保障公民基本生活需求方面的作用。

其次，建立以公共财政为主的资金渠道，为低收入家庭提供住房保障。

应参照国际经验，将城市低收入群体作为政府提供住房保障的目标对象，特别是将没有住房或居住条件达不到一定标准的城镇最低收入家庭、就业时间较短且不稳定的年轻家庭、进入城市就业的外来人口等低收入群体，作为当前住房保障的重点。我国各级政府应尽快研究制订针对低收入家庭的住房保障措施，通过提供价格低廉的公租房(廉租房)、经济适用房(低价房)、住房补贴、低息贷款、减轻购房税负等多种方式，妥善、全面地解决不同类型低收入家庭的住房困难。

建立以政府主导的住房保障制度，稳定的资金来源是关键。我国廉租住房之所以保障功能欠缺，缺乏稳定的资金渠道是重要的原因之一。因此，完善住房保障制度首先要明确建立以公共财政为主的住房保障预算支出制度，由中央政府承担财政预算支出，地方政府承担住房保障的事权，负责住房保障制度的实施和落实。具体方案可考虑提取土地出让收益的一定比例，建立住房保障基金，专项用于住房保障制度。或者通过政府的优惠政策，如免税、政府进行收益担保等，利用资本市场筹集住房保障资金，用于解决低收入家庭的住房问题。

再次，加快建立和完善住房管理体系和统计制度，为完善住房保障制度提供决策支持

住房统计制度的建立和完善，对政府准确把握住房市场的供求状况和国民住房需求特点，及时制定和调整住房政策，完善住房保障制度，起到了非常重要的决策支持作用。相比较而言，我国住房领域还没有形成比较完善的统计制度和管理体系，住房登记制度刚刚开始起步，国家也从未开展过全国范围的住房普查工作。可见，我国住房政策的研究制定还缺乏比较准确和全面的数据支持，政府应在多大范围和程度上解决低收入家庭的住房困难也难以做到心中有数。因此，当前有必要对全国，特别是大中型城市的住房状况尽快进行普查，并加快推进住房统计制度和住房管理体系的建立和完善，为国家及有关部门制定切合我国实际、合理有效的住房保障制度，更好地解决低收入家庭住房问题提供必要的决策支持。例如青岛市2005年开展的住房状况调查，针对该市城镇居民住房、收入和需求状况进行了普查，为各级政府制定住房领域的相关政策、编制发展规划、解决低收入家庭的住房问题等提供了有效的支持。　

最后，发挥财政、税收、金融等多种政策手段完善我国的住房保障制度。

我国目前阶段的住房保障制度还存在住房保障手段单一，保障方式重购买轻租赁，保障措施与保障对象的需求不匹配等问题。由于我国目前正处在社会经济建设的快速发展时期，需要政府投入的薄弱领域是多方面的，同时，我国又处于城镇化的快速发展阶段，政府的住房保障能力和保障需求之间存在着极大的不平衡性，单纯依靠政府的财政资金无法解决所有需要保障家庭的住房需求。

因此，除了直接以公共住房的方式为低收入阶层提供廉租住房的保障方式以外，政府还应研究动用财政、税收、金融等政策手段建立完善针对中低收入家庭的住房保障措施，如通过财政贴息贷款鼓励增量和存量保障性住房的供给，通过税收手段刺激低租金住房的存量市场供给等。

国研网: 在访谈的最后请您谈一下解决中国住房问题关键？ 

王晓明: 个人的直觉强烈地告诉我：中国住房问题的关键不是市场问题，而是制度安排问题。因此，解决中国的住房问题也必须通过制度的变革，才能找到出路。我目前能够想到的就是在保证土地公有制大前提不变的情况下，通过渐次完善公共住房保障制度、实行不动产税制度和改土地批租制为土地年租制（三位一体），构造我国土地公有制基础上的完整的土地——住房制度，以形成政府和市场各安其所、能够长期稳定发展的住房体系。