截至2月12日，我国南方雨雪冰冻灾害已造成直接经济损失高达1111亿元（未含工矿企业损失）。据民政部的统计数字，农作物受灾面积达1.77亿亩、绝收2530亩；森林受损面积近2.6亿亩；倒塌房屋35.4万间。农业部数据显示，农业原种场、良种场等育种设施遭受重创。各种农作物成灾8764万亩、绝收2645万亩，其中油菜成灾2777万亩、绝收615万亩，损失油菜籽约180万吨。因灾损毁塑料大棚60万亩、畜禽圈舍1943万平方米、水产养殖设施1485万平方米，受损农机具64万台、机库棚62万平方米。这次农业受灾是历史上罕见的，受灾范围广、时间长、强度大、品种多，损失也很严重。

另据保监会透露，截至同一天，保险业共接到雨雪灾害保险报案85.1万件，已付赔款10.4亿元。这一数字，占灾害所致损失的比例不足1％。而农业保险的覆盖面更为有限，已付赔款仅为4014万元，占已付赔款总额的比例不足4％。大灾过后，农业损失严重。农业受灾更显露出建立政策性农业保险的迫切性。

如何让农业保险为灾后农业恢复生产保驾护航，就此问题国研网采访了国务院发展研究中心金融所副研究员高伟博士。

[高伟博士简介]

国研网：灾害已经造成，在灾后重建与恢复中，除政府正在采取的救助措施外，还应考虑运用什么机制，减少受灾农民的损失？

高伟 ：今年年初的雪灾使南方多个省份的农业遭受严重的损失，面对这次雨雪巨灾，社会各界上下一心，采取了很多的救助措施，取得了很多成效，农业保险也发挥了一定的作用，当然农业保险的赔付还比较有限。据中国保监会公布的数据，截至2月19日，保险业共接到雨雪灾害保险报案91.9万件，已付赔款12.8亿元，农业保险赔付4463万元。即便考虑到理赔的时间差，相信赔付率还会有所攀升，不过，赔付率不会太高，根据以往经验大约在3～5％之间。这次雨雪灾害造成的直接经济损失1000多亿（不包括工矿企业），保险公司的赔付也就30～50个亿，在这30～50个亿的赔付中，纯农业保险赔付能有5％，也就很不错了。而在国外类似案件的赔付率是30％左右。这次南方的雪灾，使我国农业保险的短缺充分地暴露在公众面前。保监会主席吴定富认为：“这是因为保险业的产品开发也存在不少空白，像湖南7300万亩油菜绝收，却没有相关保险产品，受灾农户得不到一分钱的保险赔偿。”总的来说，我国发展农业保险的历史欠帐太多，基数太小。我国需要大力发展政策性农业保险，为农业生产撑起一把保护伞。

国研网：我国需要发展农业保险，这是社会各界的共识。那么，什么是农业保险？农业保险的特点是什么呢？ 

高伟 ：农业保险是指为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。农业保险具有稳定农村经济，稳定农村社会，支持农村经济体制改革的作用。

农业保险尤其是其中的农作物保险（crop insurance） 在许多国家被纳入政策保险范畴。但农业保险并非完全属于政策性保险范围，各国的政策性农业保险通常限于某些种类或某些危险，并采取限额责任、政府补贴承保方式经营；政策规定以外的标的危险及利益，需要通过商业保险的途径进行危险保障。农业是以生产植物、动物和微生物产品为主的产业。农业生产是利用植物、动物和微生物的生命活动，并通过人类的劳动去强化或控制这种生命活动，协调生物与环境之间的关系，以取得人类赖以生存的食物和其他物质资料的过程。

农业本身的特点决定了农业保险的特点：

一是生命性。狭义的农业保险主要是种、养两业保险，种植业保险是植物生长过程中的保险，养殖业也是活的生命体的保险，保险标的均具有生命性。但是这种具有生命性的保险标的是可以转化为商品的，可以用货币衡量其价值和损失，具有财产保险的属性。

二是地域性。农业生产及农业灾害的地域性，决定了农业保险也具有较强地域性。农业保险在险种种类、标的种类、灾害种类、灾害频率、灾害强度、保险期限、保险责任、保险费率等方面，地域差异表现明显。

三是季节性。农业生产和农业灾害本身的规律性和季节性，使农业保险在展业、承保、理赔、防灾防损等方面表现明显的季节性。

四是周期性。农业各年度间发生自然灾害的损失程度明显不同，有大灾年份、小灾年份，也有丰收年分，通过若干年的统计分析农业灾害具有明显的周期性，使农业保险经营结果也具有周期性。

五是政策性。国外一般是把部分农业保险险种作为政策性保险业务经营，建立促进农业发展的社会保障体系，从而保持农业和国民经济其他产业协调发展。因此，在把农业保险中的部分险种法定为政策性保险业务、建立专门的保险公司、对农业保险给予补贴的同时，有些国家规定，当种植某种主要农作物面积达到一定数额时，必须加入农业保险，否则，就是违法，要受到相应的处罚。而且对政策性保险业务政府可给予一定的补贴，而非政策性业务则可运用税收减免等政策支持来提高保险公司的积极性。

六是高风险性。这是指农业风险较大，赔付率较高，经营农业保险的盈利水平要低于商业性保险的盈利水平，因而农业保险的经营风险大，这也是商业性保险公司不愿经营此项业务的主要原因，是政府对此项业务给予必要政策扶持的主要依据。

国研网：我国农业保险的发展历程，又是什么样的呢？ 

高伟 ：建国前的20世纪三、四十年代，曾经在少数省份的个别地区试办过农业保险，比如乌江耕牛保险会、北碚家畜保险社等，也成立了中国农业保险股份有限公司，但由于农业保险的高风险性，以及当时的经济基础比较薄弱，缺乏政策保护，农业保险尝试成为昙花一现。

建国后，农业保险的发展跌宕起伏，大致经历了20世纪50年代的兴起和停办期、80年代的恢复试办期和90年代的持续萎缩期，到20世纪末，只有中国人保和中华联合财险还经营农业保险业务,险种由最多时的近百个下降至不足30个。

十六大之后，我国农业保险事业有了较快发展从2004年开始，连续五个中央一号文件都对发展政策性农业保险提出了具体要求。2004年，各地区和有关部门认真贯彻落实中央有关文件精神，以科学发展观为指导，掀起了新一轮农业保险试点高潮，取得了一定成效，目前已有28个省（区、市）采取多种形式，多种渠道发展农业保险。在试点中主要形成了上海“安信模式”、吉林 “安华模式”、黑龙江垦区“阳光相互制模式”、浙江“共保体”模式和四川“安盟模式”等。尤其是2007年中央财政首次列支21.5亿元的预算额度开展农业保险保费补贴试点，其中，对吉林等6省(区)的5种主要粮食作物保险给予10亿元的预算额度，对全国能繁母猪保险给予11.5亿元的预算额度。这些补贴政策极大的激励了各地试点农业保险的热情，2007年全国农业保险保费收入超过50亿元，是2006年的6倍,这也反映了我国农业保险的滞后，基数太小。

从1982年至今，农业保险为支持农业、农村经济发展发挥了一定的保障作用,对农民进行了现代风险管理的启蒙教育,在农业保险的经营组织形式、技术等方面进行了积极探索并积累了宝贵经验。但毋庸置疑的是:农业保险业务的持续萎缩与当前国家农业政策调整、增加农民收入、解决“三农”问题的大背景，是背道而驰的，处境堪忧。一方面是农民急需保险保障,另一方面是保险公司不愿提供,农业保险发展极不充分,已不能满足农村和广大农民对保险的需求,与中国农业大国的国情极不相称。

国研网：那么造成我国农业保险跌宕起伏的原因，又是什么呢？ 

高伟 ：造成我国农业保险发展滞后的原因是多方面的，首先是由农业保险自身的特点决定的：

一是农业保险风险单位（一次风险事故所造成的损失范围）大、灾害发生的频率高，造成危害损失率高，导致保险费率高；

二是农业保险具有广泛的伴生性、交织重叠性，一种事故的发生会引起另一种或多种风险事故的发生，导致损失扩大，同一保险标的在一定时间内，可能多次发生不同灾害，保险标的的损失往往是多种事故的综合结果，难以区分某种风险事故损失后果，导致保险损失测定难；

三是农业风险事故与风险损失的非一致性，因为农业保险标的是活的生命体，受灾后有很强的自我恢复能力或再生能力，加上生产者通过科学管理可以增强其自身恢复能力或再生能力，另外一个地区的灾害可能改善相邻地区气象条件，农业风险事故不一定导致保险标的损失；

四是农业保险标的分布于千家万户、漫山遍野，导致展业难、承保验标难、损失测定难，保险的逆选择与道德风险不易控制，与其他保险相比需要较高的监督成本，签单和定损工作量大，经营成本高；

五是农业生产技术科技含量的高低和农田基础设施条件的好坏，直接影响保险标的的抗灾能力，从而影响保险标的灾后的损失率。

除了农业保险自身的特点外，制约我国农业保险事业发展原因还有：定位不清，缺乏总体规划，制度多变且不具有连续性，立法工作严重滞后；财政税收政策支持力度小；供求结构失衡，农民的购买力较低；赔付率居高不下；缺乏有效的保险手段和风险分散机制等。 

国研网：我国发展农业保险，是否有其他国家的经验可以借鉴呢？

高伟：世界上约有40多个国家推行农业保险。由于农业风险的相对集中性、风险损失的相对严重性、风险承担者的分散性、风险的明显区域性等特点，以及农业保险的“准公共物品”的特性，许多国家采用了政府与市场相结合的方法，即国家通过设计合理的运行机制，提供必要的政策扶持(主要是经济、法律上的支持)，使国家(各级政府)、企业(保险公司)和农民个人三者之间的利益在开展农业保险的过程中相互协调。就不同国家而言，它们开办农业保险又各具特色，但我们依然不难总结出世界农业保险模式的一些基本特征：

1. 具有强有力的立法保障。农业保险的发展是以法律法规的完善为基础的。农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。

2. 建立政策性的农业保险机构。国外农业保险一般从商业保险中分离出来，在政府的支持下建立专门的政策性农业保险机构。在加拿大，联邦政府对农业保险的支持则实行分级负责制，即设立农业部和省两级农作物保险局。在法国设立的农业相互保险集团，日本设立的农民共济会，美国设立的联邦农作物保险公司等都是政策性的农业保险机构，它们或者指导农业保险经营，或者参与经营，或者为农业保险提供再保险服务。

3. 农业保险实行低费率高补贴政策。美国保费补贴比例因险种不同而有所差异，2000年平均补贴额为纯保费的53%(保费补贴额平均每英亩为6.6美元)。其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险。收入保险等保费补贴率为40%。政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%至25%的业务费用(包括定损费)补贴。

加拿大政府从1959年开始在全国实施由政府组织的农作物保险，按照《农作物保险法》规定，农民只支付保费的50%，不负担任何保险的行政业务支出，保费的其余部分有政府和农业保险集团承担。

日本保费补贴比例依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高。水稻补贴70%(费率超过4%)，早稻最高补贴80%(费率为15%以上)，小麦最高补贴80%。政府对农业保险的经营者提供业务费用补贴。日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。1975年～1986年日本政府对农业保险的补贴高达2055亿日元，农作物保险的承保面达到90%。

4. 基本上都有行政保护。从世界范围看，建立有政府支持的政策性农业保险制度，对于农业保险的发展是很有必要的。但是并不意味着必须实行由政府直接经营和管理的模式，如果简单地强调行政保护只能挫伤其他相关部门的积极性，最终制约和阻碍农业保险功能的发挥。

5. 政府对农业保险提供再保险支持。美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。

6.以收支平衡为主要经营目标，否则，农业保险将会背负更多的包袱，无以为继。

7. 根据国情选择模式。由于世界各国的发展历史、经济制度、社会制度、立法结构等方面都不尽相同，农业保险发展方面也就存在很大的差异。国外农业保险组织形式有政府组织、合作组织、私营公司、公私合营股份公司等，但农业保险的特殊性决定了农业保险市场的垄断性或低竞争性。纵观世界各国农业保险发展模式，农业保险经营主体应实行多元化的组织形式，即便是同一种模式，在各个国家又有所侧重，不完全雷同。

国研网：有人说：“农业保险是个无底洞，没法填”。我国是否具备了财政补贴农业保险的能力？

高伟：过去，我们比较重视农业保险模式的研究和试点，试图寻找适合中国的农业保险模式。20多年的实践证明，模式固然重要，但更重要的是要有实实在在的财政补贴，我国对农业保险的补贴明显不足，未能为农业保险发展营造良好的外部环境，这是制约我国农业保险发展的最主要原因。有人说：“农业保险是个无底洞，没法填”。我认为这种说法缺乏依据。下面我们就财政补贴农业保险的规模做一个大体估算。

第一步，我们以直接物化成本为依据估算五种主要农作物的保险金额。据国家统计局农调队调查统计显示，扣除人工费用后，２００４年农民种植粮食平均每亩投入２０１．５元。

第二步，按２００４年的标准估算稻谷、小麦、玉米、大豆和棉花等五种作物的播种面积，为１３．８２３３７亿亩。

第三步，我们估算这五种作物的平均损失率。我们以黑龙江农垦１０年积累的水稻、小麦、玉米、大豆４种作物风险损失数据为基础，设定１０％的误差范围，这样可大体推测出全国平均风险损失率为１１．８９８％～１４．５４２％。

第四步，估算五种作物的保费费率。保费费率的确定虽是以损失率为基础的，但农业保险损失可控性差，道德风险和逆向选择也会时有发生，为规避这些风险，在制定保险条款时，应采取绝对免赔率来进行控制，我们就按损失率扣除３０％的绝对免赔率来确定保费费率。这样我们可以初步测算出五类主要农作物的保费费率是８．３２５％～１０．１７５％。

有了以上数据，我们就可以估算财政保费补贴的标准和规模。假设全国有７０％的稻谷、小麦、玉米、大豆和棉花参保，即参保率为７０％，财政补贴综合比例达到５０％，则财政总补贴规模为８１．１６～９９．２０亿元（如下式所示）。

２０１．５（元／亩）×１３．８２３３７（亿亩）×（８．３２５％～１０．１７５％）×７０％×５０％ ＝ ８１．１６～９９．２０（亿元）

通过对我国主要农作物保费补贴规模的初步测算可以看出，只要每年财政补贴１００亿元，可以在全国启动主要农作物的保险，我国已经具备了财政补贴主要农作物保险的能力。

国研网：保险公司是否具有抵御巨灾风险赔付能力？

高伟：化解农业巨灾风险，不是农业保险公司自身能够解决的。由于农业风险具有高度关联性，致使农业风险在时间和空间上不易分散，很容易形成农业巨灾损失，吞噬农业保险公司的所有准备金和资本金，制约其可持续发展。

国研网：在保险公司不能抵御巨灾风险的时候政府需要做些什么？

高伟：需要建立政府主导下的中央级农业巨灾风险基金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，增强抵抗巨灾风险的能力。

巨灾风险基金的筹集应以国家为主，地方为辅，筹集渠道应主要包括：国家财政拨款；从农险公司无大灾年份农业保险保费节余滚存中抽出一部分；农险公司的税收减免部分；从防灾、减灾和救灾专项支出中与农业保险服务标的相对应的资金抽取一部分；每年从国家的粮食风险基金中抽取一部分，将以上资金整合起来，充实巨灾风险基金。另外，还可由政策性保险机构在资本市场上发行巨灾风险基金债券，提高巨灾风险基金储备能力。

根据实践经验数据，一般以保费收入的10％计提巨灾风险基金比较合适。就全国而言，如果巨灾风险基金只提供60％的财政支持，在70％参保情况下，则每年需要财政预算安排 6.07亿—7.41亿元。

巨灾风险基金的使用范围包括：正常年景巨灾风险基金只增加不使用，一旦大的自然灾害出现，农业保险公司超赔部分由农业巨灾风险基金赔付，这是主体。除此之外，农业巨灾风险基金的一小部分还可用于其他方面,比如通过兴修水利设施来预防洪涝干旱；通过疫苗注射来预防禽畜传染病；支持研究机构分析我国农业灾害发生规律，为建立农业风险预警系统提供科学依据等。

为加强巨灾风险基金管理，应该在中央设立国家农业巨灾风险基金管理机构，各种形式的农业保险经营主体，按照商业再保险原则向该机构购买再保险，或者是在出现巨灾超额赔付的情况下，由该机构支付超赔部分的风险损失，分散农险经营主体的风险。

国研网：建立健全农业再保险体系方面，政府需要做些什么呢？ 

高伟 ：由于农业保险的风险大，区域性强，一旦发生灾害可能会在短时间内给几个县、甚至几个省的保险对象同时造成巨大损失。这使得保险公司不能通过集合大量标的来分散农业风险，保险公司承保的标的越多，风险越集中，保险人的经营风险越大。因此世界各国在开展农业保险时都建立有效的农业风险分散机制，通过再保险或者农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险。目前，我国对农业保险的再保险缺乏相应的政策、措施，购买商业再保险成本过高，商业再保险机构对农业保险的再保险问题极为谨慎，涉农再保险比较困难等，是各地试点遇到的普遍性问题。在这种情况下，建立再保险机制，一是需要由国家财政投资成立中国农业再保险公司，并以法律的形式规定任何形式的农业保险业务，必须向农业再保险公司分保，超赔部分由国家财政负担；二是需要国家制定优惠政策扶持中国再保险集团公司为各家从事农业保险的机构分散风险，对于政策性农业保险的分入保费，设立专项基金，盈余之年基金滚存，大灾之年用滚存基金进行赔付，差额部分由政府补贴；三是各保险主体也要探寻与国际再保险企业的合作，将农业风险向更大范围内分散。2005年上海安信农险公司通过AON·RE支付200多万元购买超赔再保，摊回2000多万元。 

国研网：有的专家提出需要成立专门机构促进农业保险发展，您如何看待这个问题呢？

高伟 : 我支持这种观点。需要引起重视的是，现在各地农业保险的发展模式差异很大，缺乏一个总体的发展规划，也没有一个大体的发展方向，这也不利于农业保险事业的发展。造成我国农业保险规划迟迟难以出台的原因是多方面的，其中一个重要原因是：我国没有成立一个专门的机构，统筹农业保险发展。这是因为农业保险的复杂性不仅体现在其展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营层面，更主要的是农业保险具有很强的政策性，要求跨部门协调。为了统筹农业险的发展，美国于1938年在农业部成立了联邦农作物保险公司，负责全国农作物保险的经营和管理。为了加强对农业风险管理，美国又于1996年专门立法成立了风险管理局，风险管理局下设10个办事处，每个办事处分管约3到14个州。

而在我国没有类似的机构，在制定农业保险发展规划过程中，需要协调农业、财政、金融、发改委、气象等多个部门的关系。例如，农业保险需要为促进政府农业产业结构调整服务，这项政策是由农业部和发改委制定的；而保费和管理费用补贴的投入由财政部来决定；等等。正因为需要协调多个部门的关系，所以在如何推动农业保险发展问题上，迟迟难以达成共识。比如，发展农业保险需要财政补贴，这是共识，但财政补贴如何补？补给谁？补多少？由谁补贴？目前还没达成共识。发展农业保险离不开建立再保险和巨灾风险机制，但如何建立再保险和巨灾风险机制，也没有达成共识。农业保险对相关法律的依赖程度是相当强的，而我国尚未建立农业保险法律、法规体系，所以需要加强农业保险立法，但在立法过程中如何明确国家的投入和政策保护措施？如何明确农业保险的实施范围和实施方式？如何明确规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系？等等，这些问题也没有达成共识。这些问题不解决，无法从政策层面保障农业保险健康、持续、快速发展。从行政管理体制上看，我国是一个行政主导的国家，行政的推动能力是很强的，推动农业保险离不开行政的大力推动。所以笔者建议借鉴日美等国的经验，在对全国政策性农业保险工作的协调和管理上，适时考虑设立国家农业风险管理局，统筹全国农业保险的发展。这样可以避免出现因各自为政、分割管理、资源分散配置而导致高投入、低效率的局面。

国研网：农业风险管理局的职责是什么呢？

高伟 ：农业风险管理局由直属国务院领导、代表政府对农业保险进行监督和管理的机构，不以盈利为目的，而以稳定农业生产、稳定农民收入及稳定国民经济为经营宗旨。

农业风险管理局由国家全额出资建立，在北京设立总局，各省会城市和直辖市设立分局。

农业风险管理局的职责是：负责全国性险种条款的制定、费率厘订；负责向私营农作物保险公司提供费用补贴，向农民提供保费补贴；建立农作物保险数据库，并用于厘订费率；与保险合作社和商业性保险公司签订再保险合同，向其提供再保险；向购买一级政策性农业保险业务的投保人支付保费补贴，向农业保险经营机构支付经营管理费用补贴；推广现行的农业保险险种，并帮助研发新险种；负责对保险费率的合理性提出意见；研究现行农业保险制度存在的缺陷，并提出修改方案；掌管农业保险经营机构的再保险基金和超额赔付基金；向损失严重的农业保险经营机构提供低息或无息贷款；编写农作物保险工作手册，以便供风险管理局雇员、保险提供人和代理人使用；开展广泛的农作物保险宣传活动，对农民进行风险管理教育；等等。

农业风险管理局分局的职责由总局来确定。

每年由审计署对农业风险管理局的业务费用支出进行审核。 

国研网：在经济欠发达地区，大多数农民在扣除各种生活开销、子女教育费用、购买农药化肥等必需品后，可支配的收入微乎其微。让他们参加农业保险是不是很难呢？发展农业保险是否需要坚持农民自愿参加呢？

高伟：在如何发展农业保险问题上，存在一些争议，比如说，是坚持农民自愿参加原则还是坚持强制原则？莫衷一是。我的观点是农业保险需要适度性，促进农业保险发展应坚持自愿与适度强制相结合。

发展农业保险必须坚持以农为本，充分尊重农民的意愿，但考虑到农业在国民经济中的基础地位和农业保险自身的特点，需要采取适度的强制性措施引导农民参加农业保险，提高农业保险参保率。因为农业保险效率与参保率有很强的相关性。提高农业保险的参保率，可相对降低农业保险费率，提高农业保险的效率，也可以将财政补贴保持在相对合理的水平上。国外实践证明，单纯提高保费补贴并不能有效提高农业保险的参保率，如果完全实行自愿保险，农业保险市场的逆向选择问题就会非常严重，不仅不能提高参保率，甚至会出现低参保率与高保费之间的恶性循环，导致农业保险市场萎缩。因为在自然条件较好、风险较低的地区农民参加农业保险的意愿较弱，在自然条件较差、风险较高的地区农民参加农业保险的亿元较强，如果坚持农民自愿参加，农业保险风险不是被分散而是被集中，农险公司将难以长期运营下去。

为了解决自愿投保条件下农业保险参保率不高的问题，许多国家通过有关法律法规，将参加农业保险和享受其他农业优惠政策联系起来，吸引足够大量的农户来投保。日本在1947年的《农业灾害补偿法》规定，凡对国计民生有重要意义的粮食作物、牲畜等列为法定保险范围，进行强制性保险。美国作为世界上保险业最发达的国家，从1939～1995年的50多年间，在政府大量补贴的情况下，农民投保农业保险的积极性却很低。直到1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等。美国政府采取有条件的强制措施后，才使农业保险的参与率提高到80％左右。法国《农业保险法》规定，对一些关系到国计民生的主要农作物（水稻、小麦、大麦、果树等）和主要饲养动物（牛、羊、马、猪、蚕等）实行强制保险。菲律宾、泰国、印度等国也对那些种植被保险农作物并且申请到这种农作物生产贷款的农户依法强制投保。

目前的《保险法》第155条规定：国家支持发展为农业服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。而我国2002年12月28日修订后的《农业法》第四十六条规定：农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。这些规定不利于农业保险的发展，因为我国农民收入水平低、农业比较收益低而农业生产成本高，削弱了自愿购买农业保险的经济基础，加大了现阶段我国发展农业保险的难度。

国内外农业保险发展的经验和教训告诉我们，发展农业保险需要采取适度的强制性措施。坚持自愿与适度的强制相结合，就是对一些关系国计民生的重要农业保险项目，采取强制投保的措施，而对其他的涉农保险项目，和参加其他商业性保险一样，采取自愿保险的原则，由农民自己决定是否投保。由于我国地区差异较大，在增强农业保险强制性时不能照抄国外的做法，更不能搞“一刀切”，应在实践总结经验的基础上逐步推进。

一是加快农业保险法制建设，使得农业保险在具体实施过程中有法可依，有章可循。在农业保险立法中，要明确“自愿保险与强制保险相结合的原则”，将各种优惠政策与“适度的强制性”有机结合起来，并贯穿农业保险的方方面面。

二是考虑到我国农业保险尚处于起步阶段，目前强制性农业保险的标的物应选择关系国计民生的种植业（水稻、玉米、小麦、大豆、棉花等）和养殖业（猪、牛、羊等），不同地区可有所差别。随着农业保险的发展，再逐步扩大其覆盖范围。

三是在农业保险保障和服务能力较强的粮食主产区，将各种支农优惠政策和贷款优惠政策与强制性农业保险结合起来，例如规定从金融机构获得贷款的农户必须实行强制性农业保险等。

四是在粮食主产区省份实行强制性区域化农业巨灾保险，为农业生产提供再生产基本保障。即便在粮食主产区，也要区分高风险地区和低风险地区，不同风险地区之间实行差别费率。区域化保险范围的划分可根据当地行政区划与农业自然灾害区域分布特点确定，这是一项基础性工作，应该由政府承担。

国研网：除了上面提到的问题，您认为还应该采取那些措施促进农业保险的发展，使农民在灾后尽快恢复生产？

高伟：首先，要推进我国农业保险立法，加强农业保险制度建设。这个问题很急迫。

我国1950年开办农业保险，1959年停办，1982年恢复，1991～1995年进行多种经营模式的探索，1996年以来试验在商业保险体制中发展。农业保险跌宕起伏地开办了几十年，是在相关的法律、政策依据的支持下进行的。

1993年7月2日公布施行的《中国人民共和国农业法》第三十一条规定：国家鼓励和扶持对农业的保险事业的发展。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农业劳动者和农业生产经营组织参加农业保险。

1994年1月1日施行的《中国人民共和国营业税暂行条例》第六条第五款将农牧保险规定为免征营业税项目。

1995年10月1日起施行的《中国人民共和国保险法》第一百五十五条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。

2002年10月28日修改后的《中华人民共和国保险法》，未对农业保险做出修正。

2002年12月28日修订后的《中华人民共和国农业法》第四十六条规定：国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。

2003年10月21日，中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系。探索建立政策性农业保险制度。

2004年中央1号文件提出：加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品的地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。

2004年2月29日，保监会在《全面贯彻落实全国保险工作会议精神促进非寿险业快速健康发展》中部署全系统“在农业保险领域，发展农业保险，为农业和农村经济发展提供风险保障，是保险业面临的新任务，也是保险业义不容辞的责任。”

2005年中央1号文件又进一步强调：扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。

2006年党的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确指出：“稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。”

2006年5月31日国务院总理温家宝主持召开常务会议，研究保险业改革发展问题，讨论并原则通过的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中指出：“积极稳妥推进农业保险试点，探索建立适合我国国情的发展模式。”

在2007年的中央一号文件，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》：积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险。

在今年的中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中，有9次提到涉农保险问题，足见中央对涉农保险问题的重视。对发展政策性农业保险的要求是：“完善政策性农业保险经营机制和发展模式。建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。”

多年的农业保险实践表明，没有上述这些相关法律、法规政策的支撑，就不会有我国几十年的农业保险实践。在肯定这些成绩的同时，不可否认的是，我国农业保险立法工作很不完善，这也是不争的实事，这是制约我国农业保险事业健康发展的制约因素之一。

一是农业保险定位不明。农业保险具有很强的政策性，其经营理念、经营模式、经营手段及管理规则与商业性保险有本质的区别。由于农业保险的滞后，现行《保险法》中忽略了农业保险，农业保险的政策性至今仍未以法律的形式加以明确。长期以来由商业性保险公司对农业保险实行商业化经营，没能得到政府应有的支持，导致“农民保不起、公司赔不起”，农业保险整体发展水平低的严重局面。

二是农业保险依法不当。由于对农业保险实行商业化经营，农业保险也被视为商业保险行为，在实践中则运用《保险法》进行规范。而商业性经营模式并不能改变农业保险本身固有的政策性，用来规范商业保险行为的《保险法》，从根本上说并不适用于农业保险。另外，《农业法》的有关规定不利于农业保险发展。因为农民收入水平低、农业比较收益低、农业生产成本高，削弱了自愿购买农业保险的经济基础，强制保险成为发展农业保险的一个重要手段，而《农业法》则规定“农户在自愿基础上参加保险，任何组织不得强制”，这又进一步加大了现阶段我国发展农业保险的难度。

三是政府在农业保险中的主体作用不能充分发挥。农业保险具有政策性，客观上要求政府参与并在农业保险中起主导作用。从国外农业保险发展实践看，政府在开展农业保险中应有的职能和作用通常是以法律的形式加以明确。但我国由于农业保险法律的空白，政府应在农业保险发展中发挥什么样的作用以及如何发挥作用都没有明确，这势必增加了政府支持农业保险的随意性，影响了政府在农业保险发展中主体作用的发挥，更直接制约了农业保险的发展。

因此，我国需要借鉴国际经验，通过立法明确各级政府在农业保险工作中的职能与作用，明确国家的投入和政策保护措施，明确农业保险的实施范围和实施方式，明确规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系。从全国各地开展的农业保险试点现有情况来看，各个地方之间差异很大，目前国家统一立法的条件尚不成熟。可先让试点地方政府、保险监管部门和农业保险公司根据辖区内的农业保险经营模式，制定相应的农业保险地方性法规。然后根据地方性法规试点情况，由国务院制定农业保险条例，待条件成熟后，再制定农业保险法。 

国研网：除了上面提到的立法问题，您认为还应该采取那些措施促进农业保险的发展，使农民在灾后尽快恢复生产？

高伟：促进农业保险涉及的问题比较多，比如，需要制订税收优惠政策，扩大农业保险的覆盖范围。

在我国，现行税制规定，农业保险免征营业税和印花税。这在一定时期对减少灾害损失、降低农民收入波动的幅度和促进农业保险发展，起到一定的积极作用，但农业保险仅界定在种植业和养殖业。当前我国农业正处于传统农业向现代农业转变的关键时期，农业保险应全面介入农业生产、农民生活和农村市场，无论是农民人身还是其财产，无论是农田水利设施方面还是农产品深加工，都要有相应的保险服务，因此为充分发挥农业保险的经济补偿、资金融通和社会管理功能，今后政府应根据产业结构的调整和农村经济社会的发展需要，制订税收优惠政策，逐步扩大政策性农业保险的覆盖范围。例如在免征种养两业营业税和印花税的同时，免征种养两业的所得税；对其他涉农保险营业税按5%先征，按3%返还，印花税按0.1%先征，按0.05%返还，将返还的税金充实风险基金等。

再比如，我国还需要加大对农业保险的信贷支持，促进金融深化。

发展农业保险可以使农村金融体系更加健全和完善，通过信贷与保险的结合，可以使农村金融部门的系统性风险得以有效分散和转移，保证了金融资产安全，降低农民贷款的门槛，提高金融企业信贷资金使用效率，加大了支农力度。将农业保险与农村信贷结合起来，也是美法等国开展农业保险的一条重要经验。目前，我国农村金融改革正进入关键时期，需要加大对农业保险的信贷支持：在农业保险发展得比较好的地区，可对农业保险的投保人提供贷款担保或对向投保者提供低息农业贷款的金融机构给予利息补贴，待条件成熟时，可以将参加保险作为贷款发放的条件之一；对经营农业保险的公司出现流动性资金不足时，允许其申请一定额度的无息或低息贷款；鼓励农业保险公司利用现有的农村金融机构销售保险产品。

这次南方的雨雪冷冻灾害，让我们清醒地认识到，除了物质上的重建，还需要大力发展农业保险，分散和降低农业生产的自然风险，时不我待。2007年1月召开的全国第三次金融工作会议制定了积极发展农业保险的总体规划，这标志着我国农业保险进入一个新的发展时期，我们有理由坚信：只要政府强力支持，为农业保险发展创造良好的政策环境，再引入市场化的运营机制，不断提高农险公司的竞争能力，我国的农业保险事业一定能够走上可持续发展的道路，为亿万农民过上幸福的新农村生活保驾护航！