近年来，由教改、医改和房改引发的“上学贵、看病难、房价高”成为三大民生问题。其中，民生的民声——社会舆论对涉及每家每户且屡治不愈的“上学贵”的反映尤为强烈。

社会公众对于“上学贵”－—教育乱收费——的批评是推动教育收费治理工作进展的一个重要力量。然而，随着教育收费治理工作的深入，社会舆论作为启动有序改革的价值逐渐式微，下一步需要建立在理性基础上，分析教育收费治理的目标是什么？今后，义务教育阶段教育收费政策要向哪个方向努力？　　

舆论和学术界有责任启迪民智和官智，真正让民众知晓教育收费“贵”到什么程度，“乱”又乱在哪里。只有充分知晓了这些信息，才能在启动教育收费治理后，明确政策的要点和工作的方向。既不一味讨好舆论，疲于应付舆论的监督作用，局限于在监督下维持收费秩序；也不会置“民声”于不顾，姑息学校的实际困难，阻止教育收费改革的进行。正是由于认识到教育收费信息对于民声及其相联系的民生的巨大价值，北京师范大学教育学院对2006年7-12月间的家庭教育支出采用家长报告的形式进行了涉及18个省区1.8万个样本的调查。虽然该研究试图回答家庭教育行为的许多主要方面，但首先要回答的还是民众关心的基本问题，即教育收费是否“贵”、“乱”？哪些方面“贵”、“乱”？另外，教育，存在于现实的社会中，不可避免地受到当前社会结构的影响：社会分层逐渐明显是目前我国社会一个典型的特征，当知识经济将教育变成影响子女未来的高利害因素时，教育行为就凸显了社会分层的影响。就此，国研网采访了北京师范大学教育学院曾晓东副教授——她作为“家庭教育支出调查课题组”的主要成员组织了这次调查。

国研网：目前学校收费都有哪些？是多还是少？

曾晓东： 学生付给学校的教育支出有两类：学校直接使用的和学校作为中介收取的费用。对此进行分类是非常重要的，有助于家长和社会舆论准确理解收费信息的意义，而不是笼统地说学校收费是多还是少。

学校收取的费用中首先是学校教学活动直接发生的费用，主要包括学杂费、学校活动费、考试费、班费、计算机培训费、军训费、工作日辅导费、假期辅导费等。按照社会阶层对家庭进行分组，则学杂费、学校自定的学费和假期辅导费是居前三位的支出项目。其中，农业劳动者支出水平最低。学杂费基本处于50-60元/学期的水平，学校自定的学费基本上为10元/学期，假期辅导费也在10元/学期的水平。城乡无业、失业和半失业者、产业工人阶层的支出水平基本上都是农业劳动者的2-3倍，在另一端，企业主、经理人员的支出水平最高，在三项主要的支出项目中，他们的支出水平基本上是农业劳动者的3-4倍，小于总体的家庭教育支出差异(如表1所示)。

表1. 学校收取并使用的三项主要支出项目的阶层分布（单位：元）

在义务教育阶段，学校教学活动收取的费用，如杂费、学校自定学费、假期辅导费、考试费、上机费等，收费水平不高，总体差异不大，但是琐碎，难以管理。而且，考试、上机等都是教学活动的必要组成部分，对此向家长收取费用，无论从预算理念还是支出管理上，都不符合我国公共财政改革提出的集中支付、部门预算、政府采购、收支两条线的原则。

从收费项目多且杂的意义上说，教育收费的确存在“乱”的现象。因此，交给学校的费用所占比例虽然较小，但它却是教育财政政策关注的要点，也考验着我国的教育财政管理水平。它向政策制定者提出了一个非常重要的政策努力方向，即预算是否能够体现教学改革的要求，将上机、考试等费用纳入经常性支出预算中，提高经常性经费水平，从机制上消除了学校收费的动机和要求，改变依赖政府三令五申管制学校收费的现状。而且，能够真正落实部门预算的要求，按照预算管理学校教学支出行为。只有实现了科学预算和预算管理，学校的收费秩序才能彻底建立起来。

调查还发现，直接交给学校且由学校使用的费用很少，仅占家庭教育支出的2-5%，而且标准差很小，分布极其平均。群体内部支出的差异也非常小，农业劳动者群体内的支出标准差最小，说明全国不同地区农业劳动者交给学校的三类主要支出差别不大，基本处于同样的水平。即使支出水平较高的企业主和经理人员阶层，其三类主要支出的标准差也很小，也基本上可以判断处于同样的水平上。标准差表明学杂费等直接由学校使用的收费标准管制严格，不允许自由确定收费水平，基本不存在乱收费现象。也说明了这些年来，政府对学校收费的管制取得了较好的效果。

付给学校的学习物品和服务的支出。同样是支付给学校的费用，但是，付给学校教学活动的费用和付给学校用于购买学习用品和服务的支出有截然不同的性质。前者是教育活动、课程教学的组成部分，是学校在提供教学活动时应该同时给付的。而购买学习用品和服务支出，虽然也是和学习行为有关，但它主要是通过学校向学校或其他机构购买，购买后，他们就已经获得了这些用品和服务的所有权。学习用品费(包括书本费)、住校生活费、餐费位列此类费用支出的前三位。

表2 学校收取的用于购买物品和服务的三项主要支出的阶层分布（单位：元）

从表2可以看出，除择校费用外，付给学校用于购买学习用品和服务的收费标准差也很小，尤其是农业劳动者阶层，其收费分布的标准差最小，反映了农村学校学习用品和服务收费的标准性要好于城市学校。此类收费标准性也非常强，基本不存在“乱”收费现象。“择校”主要发生于企业主阶层，择校平均值高，且标准差最大。相反，择校在农业劳动者阶层中，是比较少见的现象。

和学杂费等学校直接使用的费用一样，学校在提供教育教学服务时，作为中介代收的费用很多，如水、电、餐饮、书本等，代收费用增加了学校收费的项目和数量，往往给人学校总在乱收费的错觉。

多年来，政府一直努力治理学校乱收费。事实上，学校收取并使用的费用仅占家庭教育支出的2-5%，交给学校用于购买学习用品和服务的费用，约占家庭教育支出的15-20%，分布都比较平均。学校收费有标准，统一性强，表明学校收费治理取得了初步效果。但是，收费栏目散、代收和直接使用收费项目分类不清，难免给人留下收费“乱”的印象。

国研网：学校外个人和机构教育收费是“乱”还是“不乱”？

曾晓东：子女受教育给家庭带来的巨大经济压力，除学校收费的影响外，还有学校之外的教育支出带来的经济压力。电脑、学习机、课外书反映了学习内容拓展带给不同阶层家庭的压力差异，课外辅导费则是学生竞争压力在学校外的延伸。

在学校之外，还有大量的机构和个人为家庭提供教育用品和教育服务。这些学习用品和服务服从市场逻辑，是选择性购买。不同阶层的家庭由于收入约束不同，选择的差异性很大，这是非常自然的，也是社会结构特征在教育领域的反映。一般来说，选择性教育用品和服务支出标准差大，是由于家庭选择的结果，并不是收费标准差异导致，因此，学校外家庭教育支出的标准差值，并不必然说明学校外的教育收费“乱”，缺乏收费标准。然而，和商品市场不同，教育用品和教育服务，尤其是教育服务的信息嵌入性特征明显，一般家庭在消费之前很难弄清楚价格差别极大的商品和服务究竟会带来怎样的效用差别，因此，选择性教育用品和服务的信息特征，是带来“上学贵、收费乱”民声的主要原因。

学校之外的机构和个人提供教育用品和服务时，收费“乱”是市场结构造成的，和教育收费治理似乎没有太大的关系，但实际上，它提出了另外一个话题，即如何管制市场，尽可能保证信息披露？脱离行政管理收费途径，进行市场管制，恰恰是各级政府适应市场经济，需要不断学习和适应的方式。

国研网：通过此次调查，您认为我国教育收费是否存在乱收费？

曾晓东：仔细分析一下，社会批评教育“乱”收费，主要有两个含义：一是相同的教育机构收费差异巨大，让人感觉缺乏标准；二是收费项目多，让人感觉学校总是在收钱。为了具体分析收费项目和收费主体，确定教育收费的政策意义，此次调查将家庭教育支出划分为两类四个项目：第一类是付给学校的教育支出，包括补偿学校教学活动的费用、付给学校用来购买学习必须品和服务的费用；第二类是支付给学校之外的个人或机构的教育支出，包括选择非强制性学习用品的费用、私人辅导支出。这些物品和服务的性质不同，也具有不同的政策和社会意义。

国研网：“乱”收费的原因是什么？

曾晓东：北京师范大学家庭教育收费调查课题组反复强调，当我们说“乱”收费的时候，一定要说清楚“乱”的判断标准是什么，“乱”在了哪些栏目上。按照一般的看法，“乱”是指收费项目多，总是在收各种各样的费；二是指同样的费用，各个学校收的不一样。

从收费项目上看，学校的收费项目的确太多了。上机费、考试费、存车费、军训费、取暖费、冷气费……，教学内容越来越丰富，学校提供的服务越来越多，这些费用额度不大，但是，预算调整的步伐却赶不上教育发展的脚步，学校只好用收费来弥补，这样就给家长造成了三天两头收费的印象。其实，考试、上机、军训都是学校课程的一部分，暖气和冷气也越来越必要，建立教育预算修正的机制是从源头上减少收费项目的治本之策。

从学校的收费标准上看，各个学校的收费标准差别不大，尤其是学杂费，同一地区几乎没有差别。从这个意义上讲，学校的收费是有标准的，并不“乱”。

造成学校“乱”收费印象的原因还有课后班的收费。在课后班问题上，政策也存在两难。一是家长，尤其是城市家长的确有孩子放学后托管的问题，而学校又不能无偿增加教师的负担，于是，收费提供课后托管就成为很自然的事情。然而，学校举办课后班也存在一些不好的现象，如诱导学生参加课后辅导、强迫购买教学材料等，这些现象的存在又使得政府出台政策，禁止学校开设辅导班。在现实的需求面前，学校另外组织或者委托其他机构开办课后班就成为非常普遍的现象。社会越来越多样化，需要学校提供延伸服务的家长越来越多，因此，发达国家提出要建设“对需求敏感的学校教育”，但是，在学校正常的教学之外提供延伸服务，要么由财政支持，要么由家长支付，都需要经费的支持。不管怎样，如何让会计制度更好地适应学校教育教学的实际需要，始终是我国制度建设需要面对的问题。

还有一个原因是教师工资结构及其来源。我国教师的工资主要有两个部分构成，一是等级工资，由财政按照教师的等级支付，是政府确保的部分。理论上说，只要等级相同，不管在哪里任教，都拿同样的工资。另外的部分是结构工资，是由教师的工作绩效决定的，一般来说，绩效主要由课时和职务决定，由学校根据自己的情况决定课时标准和职务工资标准。学校收入高，教师课时标准和职务工资标准就高，这就给学校增加收入带来了持续的、强烈的动机，这也是学校收费的根源。

国研网：仔细分析一下“上学贵” 中的 “贵”的含义，可以发现“贵”与“不贵”并没有统一的判断标准，而是取决于收入和偏好。对一些人来说“贵”的物品，对另外一些人可能并不“贵”。那么怎么来评价上学贵与不贵呢？

曾晓东：我们并不在笼统的框架下讨论“贵”与“不贵”，不笼统辩论是否“贵”，而是将“贵”当作一个相对感念，和不同家庭的收入相比，回答对谁来说“贵”，“贵”在哪里。这样的分析有助于为决策提供更加有针对性的信息基础。

学校收取的学杂费和考试费、上机费等，是非选择性收费，差别仅体现为校际差别，在学校内部并不按照家庭收入进行差异化收费。因此，当农村家庭为小学阶段的子女交纳60元/学期，为初中学生交纳120元/学期的学杂费，而城市家庭分别交纳120元/学期和240-300元/学期的学杂费时，可以认为，相对于城乡家庭的收入，学杂费对农村家庭更“贵”。

同样的道理，调查结果显示，农业劳动者家庭平均交纳57元/学期的学杂费，城市产业工人家庭平均交纳107元/学期，企业主阶层平均交纳126元/学期学杂费时，显然，学杂费对于农业劳动者和产业工人来说，更“贵”一些。由于缺乏不同阶层的人均收入数据，表3仅分城乡分析了学杂费相对于收入，究竟对哪些家庭来说“贵”，力图揭示“贵”的含义。

表3：分城乡的学杂费占人均年收入的％

1.人均纯收入的计算口径是按照全国城镇居民年人均可支配收入11,759元，农村居民人均纯收入3,587元计算。资料来源：国家统计局，2006年度统计公报。

交给学校用于购买物品和服务的费用，虽然购买的书本和享受的冷暖气、住宿服务归个人所享用，学校只起到了组织和中介的作用，但由于这些支出同样带有非选择性，是完成教育教学活动所必需的，且覆盖范围广，影响大，因此，仍然是治理学校乱收费的重点。

学校收取的学习用品和服务费用相对于学杂费等项目差别略大，但此类支出和学杂费的性质相同，仍然属于非选择性支出，分布非常平均。学校对这些学习用品和服务收取的费用，可能对低收入家庭来说较“贵”，但对高收入家庭也许根本算不了什么。仍然分城乡考察学习用品、住校生活费等收费对于家庭的负担程度，可以发现，初中的住校生活费对于农村家庭来说，显然“贵”了。

表4：分城乡的学校收取的学习用品和住校生活费占人均年收入的％

2.人均纯收入的计算口径是按照全国城镇居民年人均可支配收入11,759元，农村居民人均纯收入3,587元计算。资料来源：国家统计局，2006年度统计公报。

将表3和表4中的数据合并分析，可以进一步发现，虽然学校收费不“乱”，但是，对农村家庭来说，初中教育非常“贵”。学杂费和学校收取的学习用品费加起来已经高达农村年人均纯收入的近15%。再需要住校的话，则占农村年人均纯收入的近20%。

揭示学校收费对不同家庭的负担程度差异，并不意味着政策应该要求学校对学生要按照其家庭收入差别化收费。差别化教育收费既缺乏合理性，又实施成本过高，根本不具备可能性。和家庭收入相比，学校收费，尤其是农村初中教育收费对农村家庭显然太“贵”的信息，说明了治理学校乱收费的政策，不能仅以“乱”与“不乱”作为政策目标。和统一、标准化的收费政策相匹配的，还应该有对感到“贵”的群体进行补贴的途径，去弥补低收入群体的教育代价。收费治理是和“乱”收费相联系的政策和规制手段的统称，而教育补贴，则是对教育收费对某些群体来说太“贵”的补偿措施。由于此类支出对于保证义务教育入学率，降低弱势群体子女的教育压力有显著作用，因此，对此类支出给予财政补贴，是非常有效的财政投资选择。本次调查研究结果给财政补贴栏目决策提供了证据基础，即补贴书本费和住宿费用将是对农民家庭有效的教育补贴方式。

同样是交给学校的费用，其政策含义是不同的。学杂费等交由学校使用的费用，实际上对教育部门预算，以及预算管理提出了制度建设的要求。从根本上治理学校运行必需的费用，还需要财政支出管理制度作为基本的制度基础。交给学校用来购买书本等物品和服务的费用，属于教育领域中财政补贴管理的范畴。目前，我国在建设公共财政制度的过程中，正在积极探索锚定人群，提高扶贫等财政资金注入效率的方法 。实际上，对教育来说，提高财政投入效率的方法除了确定需要投入的人群外，如确定贫困生群体，确定需要补贴的合理项目也会提高财政投入效率。

和学校收取的费用不同，学校外个人和机构向家庭提供的物品和服务，如电脑、课外书、课外辅导等是选择性的教育支出项目，按照传统的经济学理论，只要家庭选择了，就应该视为符合其效用目标，不存在“贵”与“不贵”的问题。实际上，人们的选择是在既定的社会环境下的选择，既存在家长由于普遍存在对子女的利他行为特征，而出现超越自己承受能力的选择；也存在家长存在强烈的选择愿望，但无力选择的状况。这时，就存在“贵”的问题。

然而，选择性教育项目过“贵”，其政策寓意就更加复杂。面对选择性教育支出的巨大差异，政策是否给予干预，实际上面对着规范性陷阱：目前，在公平性呼声日益高涨的形势下，要求财政出面纠正家庭的选择性教育差距是一个普遍的诉求，但是，在这种时候，怎样认清教育公平的边界和目标，尤其具有政策理性意义。即使政策达成了纠正家庭间教育选择性差异的意向，政策的功能定位也是补偿性，和社会福利项目的功能是一致的。在国际上，美国政府就试图通过学券项目(voucher project)去提高弱势群体的教育选择能力。

国研网：在教育资源不均衡的地区，普遍存在收取择校费的现象，择校问题该如何解决？教育资源的公平配置应当如何实现？

曾晓东：我们调查中有一个题目问到择校的费用。从统计结果看，义务教育阶段的择校主要发生在大中城市，择校比例在5－10%之间。择校费用较高，根据所选学校的不同，每学年的择校费用在50－10,000元间。

对于择校问题，我们在报告中没有详细分析，原因有两个。一是这个问题非常复杂，绝对不是禁止择校就行了。按照OECD教育司副司长Bernard Hugonnier先生在北京“教育决策与教育指标”研讨会上的说法，尽管有人认为择校提高了教育投资的效率，但从根本上说，择校不是效率问题，而是利益问题。高收入或高知阶层希望为子女选择更好的教育，而他们的教育选择会使得低收入阶层的教育状况进一步恶化。因此，对这个问题的回答实际上涉及到我国社会亟待回答的一些根本性的问题，当政府很难再代表所有人利益的时候，那么，是否需要建立一个利益调和以及相互妥协的机制？教育均衡性需要加强，与此同时，人们的选择权是否应该得到尊重？实际上，择校问题反映了我们社会在思想上的混乱，在许多人心中仍然存留着极端平均主义和特权思想，这些与理性对待社会分层带来的教育选择权，激烈地反映在“择校”秩序的建立过程中。我国社会在制度设计中，还不习惯“两害相权取其轻”。第二个原因，对择校的分析还需要一些背景信息，此次调查的信息还不足以全面描述当前的“择校”状况，今年，我们还要启动专门的“义务教育阶段择校调查”，到那时，我们会对“择校”进行专门报告。

国研网：义务教育收费管理还需要建立哪些基本制度？

曾晓东：我国在建立义务教育制度之初，对义务教育支持体系的设计相对缺乏理念和技术上的准备。理念上，义务教育的普及、均衡特性并没有在财政制度上充分体现，这样，“人民教育人民办”和“重点学校重点投入”的作法都与义务教育的基本宗旨有所矛盾。二十年后，当我们开始真正落实义务教育理念时，我们发现公立学校间巨大的质量差异和已经形成的阶层分化已经开始给我们的教育带来极大的压力。技术上，1999年的公共财政改革，才开始将事业单位的经营行为与会计准则的修订提上议事日程，让预算制度、支出管理、集中采购、统一支付四大基础制度与学校教育教学行为结合起来，是制度改革的基本方向。

具体到义务教育收费管理，还需要建立的基本制度主要有：

收支两条线：即使义务教育阶段学校的教育教学行为非常单纯，它也存在经营性收入和代收代管的费用，落实收支两条线，是保证义务教育均衡化的主要前提。

预算改革：核心的内容是改革会计准则，让标准的设立更加符合教育教学的需要，并且，能够有及时的更新和修正机制。

改革教师工资制度：结合教师岗位制度改革，将教师结构工资部分纳入财政支出管理的行列中来，体现在预算中。去除学校创收的根本动机，学校就更可能按照教育的规则办教育。世界上大多数国家的教师工资实行基准工作量基础上的年功序列制，只要完成基准性的工作，都可以获得和级别相对应的工资。但是，许多国家也认识到改革的必要性，希望工资制度中能够体现激励和差异。怎样在保证结构工资制度的激励作用的同时，增加均衡、消除学校创收动机，还需要进一步的思考。

同一学校两套会计体系的对接：许多中学是完全中学，一部分属于义务教育阶段，均衡、同一是其基本特征，高中不是义务教育，可以收取一定的费用，体现差异。这两种不同的支出原则在同一学校中共生，就需要在初中和高中支出管理中，体现两者间的对接。

信息披露制度：公立教育体系首先应该在信息披露方面率先一步。

从现在开始纠正到真正实现义务教育均衡，在这个过程中，就需要忍受制度上和利益上的冲突，但是，当我们接受制度的不完善时，心中应该始终明确，义务教育支持体系的目标制度体系究竟是什么，以免方向性的错误。

国研网：通过这个义务教育收费“贵”还是“乱”的研究，我们能发现中国社会政策制定中应遵循什么规律？

曾晓东： 在今后的民生类社会政策的制定中，必须准确把握公众情绪与政策过程的关系。公众情绪能否允许政府做出制度性的理性改进，在一定程度上取决于我们为公众的理性分析提供了怎样的概念和信息。从家庭教育支出这个教育热点问题上，我们可以看出制度与公众的信念、价值等理性培育工作之间相互促进的关系。在中国社会逐渐走向发展的过程中，各种社会和经济制度实际上还起着文化启蒙的重要作用。只有经过这个过程，公众才会有真正的理性，中国才在现实意义上具备进一步民主的客观基础。