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5·12汶川特大地震爆发以来，中国政府本着“以人为本”的理念，采取有力、有序、有效的举措积极组织抗震救灾活动，灾区防疫、灾民安置、堰塞湖排险等一系列工作正在紧张有序地展开。 这次灾难是对我国国力的一次检验，也是对国民精神的一次检验，中国人民高分通过了考验。政府在地震后反应迅速，短时间内集结了大批的救援力量，民间社会广泛参与，通过各种方式积极地参与援救，以及媒体及时进行透明广泛报道，向世界各国的救援力量打开国门，所有这一切，都是我们能够获得高分的因素。 但我们也应该看到，这其中有许多举措还只是非常状态下的临时之举，有许多政策和建议还缺乏实施的细则。审视整个抗震救灾的过程，我们有必要对救灾实践中有效的办法及时进行制度上的梳理和总结，对暴露出来的问题及时进行制度层面上的弥补。让此次灾难成为制度进步的契机，从整体上提高我国抵御自然灾害的能力，尽快形成一套抗灾、防灾、风险防范的管理体系，用制度为公众支起一个安全网。这是灾难留给我们的责任，面对这一责任，我们采访了国务院发展研究中心社会发展研究部林家彬副部长。林部长参与了《应急管理行政体制建设研究》课题。 一、应急响应工作评价 国研网：您如何评价5·12汶川地震的应急响应工作？ 林家彬：这次地震国家灾害应急响应很多方面做的非常好，创下了很多个第一次：第一次最高领导人迅速赶赴现场做临阵指挥；第一次向国际社会开放允许国际救援队进入我国救援；第一次中央电视台24小时对抗震救灾、灾情发展、救灾进展滚动式直播；第一次用国家哀悼形式——国家哀悼日，降半旗对遇难者哀悼；第一次大规模引入志愿者参与救灾工作。这些方面都比过去的灾害应急响应有了长足的进步，最根本的体现了理念上的进步，体现了对公民生命的尊重，“以人为本”发展观在灾害来临后得到突出的体现。 目前，救生工作已总体上结束，后续的各项救灾工作已全面展开。政府进行了一系列机制的创建。为了救援受灾群众，各路大军、各类物资正在源源不断运抵灾区。举全国之力多渠道筹集灾后重建资金，仅中央财政今年就将安排700亿元用以建立灾后恢复重建基金，明后两年继续再作相应安排。建立了全国21个省市对灾区一对一对口帮扶的机制，我相信随着时间的推移还会有更多更全面的制度设计展开，大力度的推进灾区重建和复兴。 二、应急响应国际借鉴 国研网：以地震为例，国际上其他国家应对自然灾害的主要做法？ 林家彬：我对日本的情况专门做过调研，这里就主要谈谈日本的一些做法。 首先，在制度建设方面，日本有一套比较完备的防灾减灾法律体系。按照日本《防灾白皮书》的分类，这一体系共由52项法律构成，其中属于基本法的有《灾害对策基本法》等6项，与防灾直接有关的有《河川法》、《海岸法》等15项，属于灾害应急对策法的有《消防法》、《水防法》、《灾害救助法》等3项，与灾害发生后的恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《关于应对重大灾害的特别财政援助的法律》、《公共土木设施灾害重建工程费国库负担法》等24项，与防灾机构设置有关的有《消防组织法》等4项。 作为防灾减灾基本法的《灾害对策基本法》，是日本在经历了1959年的台风严重灾害以后于1961年公布实施的。1959年的特大台风灾害暴露了日本当时防灾体制存在的一些突出问题，主要包括：原有的灾害救助法对于大规模的灾害难以进行有效的应对；缺少一个综合的防灾行政体制，各部门为主的立法使各项防灾对策很难协调，缺乏统一性。所以，灾害对策基本法的制定，在日本防灾史上具有重大转折点的意义。该法对与防灾减灾及灾害应急等有关的一些重大事项做出了比较明确的规定。主要包括：各级政府乃至民众对于防灾减灾所负有的责任；防灾减灾组织机构的设置；防灾减灾规划的制定；关于防灾的组织建设、训练实施和物资储备等各项义务；发生灾害后的应急程序和职责所在；支援灾后重建的财政特别措施等。 在1995年1月17日的阪神大地震发生后，日本在1995年2-3月间又紧急通过了16项特别立法，作为灾后重建及震灾善后工作的法律依据。这些法律分别涉及居民与企业税收的减免、震灾复兴的方针与机构设置、对灾区地方政府的特别财政援助、发行特别国债、实施特别财政转移支付、促进受灾失业人员的再就业、受灾建筑物重建的相关规定等内容。例如，“关于为应对阪神·淡路大震灾的特别财政援助的法律”，就是划定灾区的一定范围，将其作为“严重灾害特别财政援助法”的适用对象，同时提高中央财政的援助及补助标准。 其次，日本的防灾减灾宣传普及活动是做得非常好的。众多的灾害所积累的经验教训使日本认识到，使民众具有较高的防灾意识和正确的知识，对于提高民众的自护能力，减少灾害所可能带来的生命财产损失是非常重要的。因此，日本对防灾减灾宣传普及活动非常重视，有许多制度化而又丰富多彩的形式。 第三，专就应对地震灾害而言，日本的重点措施是提高建筑物的抗震性能。阪神大地震之后日本很快制定了《建筑改修耐震促进法》，对于建筑物进行抗震加固改造提供税收和金融方面的政策支持。随后又对《建筑基准法》进行了修改，提高了建筑物抗震设计的级别，促使各种抗震技术被迅速应用。对该法的实施也有严格的监管措施，建筑工程必须编制建筑抗震报告书，在获得审查通过之后才能开工。2005年媒体曝光了一位建筑师伪造几十栋公寓楼抗震数据的事实，引起舆论哗然。政府紧急实施了建筑抗震性复查，导致连续几个月都没有新建筑获准开工。《建筑基准法》也再次被修改，变得更为严格。造假的建筑师则被判了5年徒刑。 另外，日本因人口密度高，特别是大城市地区人口和产业集中，建筑物密度非常高，因此非常重视灾害发生后的疏散地和备用指挥中心建设问题。各种不同规模的城市公园和体育馆等设施被指定为不同等级的“避难所”，在规划和设计中遵循相应的标准。在东京西部的立川市建设了“广域防灾据点”，该设施邻接自卫队的航空基地，拥有完备的通讯设施、备用电源和其它备用物资，当东京受到灾害的严重打击时可以发挥备用指挥中心的作用。各都道府县政府所在地也都建设了当地的“区域防灾据点”。 三、应急响应体制完善 国研网：如何进一步完善我国自然灾害相应体制。比如：汶川大地震造成的孤儿、孤老和孤残人员(即无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人的儿童、老年人、残疾人，以下简称“三孤”人员)，是受灾群众中最困难的群体。灾后这些“三孤”人群的生活怎么办？ 林家彬：这次灾害规模巨大、影响长远，因这次地震导致伤残的伤残人员的生活、就业、生活保障，地震造成的“三孤”人员的社会救助及生活保障如何进行引起了党中央、国务院高度重视。如唐山大地震造成了比较多的伤残人员，这部分人现在年龄最小的40岁左右，相当一部分人已进入老年，他们一辈子都需要相应的社会救助、救济，社会政策方面的东西要跟上。此次四川大地震发生之后，根据温家宝总理重要批示精神，民政部立即由部领导率领工作组赶赴四川，在实地调研的基础上，与四川省人民政府共同研究，并征得国家发展改革委、教育部、财政部同意，对这次震灾复兴重建进行专门立法。 国研网：在地震造成的损害中，我们习惯于把注意力放在城市，而把农村、乡镇地区放在次要位置。汶川地震也是如此，救援最困难的也是农村地区。那么，如何加大农村防灾抗灾能力？ 林家彬：事实上，由于农村地区的面积是城市地区（我这里指的是建成区）的300多倍，所以必然是大部分的地震灾害都发生在农村地区。 由于农村经济相对落后，居民房屋在设计、建设等方面存在较多问题，农村房屋抗震性与城市房屋相差悬殊。因此，对我国目前60%人口生活的农村地区，地震安全问题同样应给予关注。 迄今为止，我们的建筑工程质量管理只是停留在城市，城市的公共建筑、开发商建造的住宅有人管。而农村建筑基本处于放任自流的状态，没人对设计标准、施工队伍的资质进行管理。所以使农村建筑没办法提高建筑抗震能力。因此，建筑管理部门应当考虑如何出台对农村建筑管理措施。一开始就搞强制性指标可能做不到，可以搞建议性、引导性指标。随着条件的成熟逐步变成强制性指标，来全面提高农村建筑物质量。 国研网：在这次救援中，国内外救援队起了很大的作用。但是，在我国这么大的国家自然灾害发生较频繁，仅靠200多人的救援队，在灾害真正发生时是否能满足救援工作？是否有必要加强救援队伍建设？ 林家彬：联合国世界防灾白皮书，总结了1970年到2000年30年灾害发生的变化趋势。非常明显的看到灾害数量不断增加、严重程度在增大的趋势。从图中可以看出从70-79年1300多件，80-89年3000件，90-99年5000件，经济损失也增大。而因灾死亡的人数大幅度减少，70-79年死亡人数210万左右，80-89年100万人左右，90-99年100万人左右。
资料来源：联合国世界防灾白皮书 尽管灾害数量增加了，灾害的严重程度提高了，但是由于世界各国对防灾减灾越来越重视，以及防灾减灾方面的技术进步，因灾死亡人数在减少。拿出这个数据我想说明一个观点是：我们的专业救援队伍力量不足，从人员上、设备上都存在较大的缺口，大部分救援队伍就是一般的军队、武警，并不具有灾害救援的专业技术。我国有一支200多人的国际救援队，这是救灾的专业队伍。但是由于我国是13亿人口的大国，国土幅员辽阔、自然环境多样复杂，因此每年都会有大型的灾害发生。需要强化专业救援队伍建设。仅有国家一支是不够的，可以以省为单位，或是相邻几个省为大区建立救援队伍。在省或大区发生灾害时，救援队可以及时迅速的反应。如果有多支救援队伍，在某处发生灾害时，其他省区的队伍可以进行支援。与非专业的队伍相比，专业队伍的作用可以说是以一当十、当百，因为他具有专业的技能和设备。我们这次救援大部分还是靠原始的方式用人手刨。如果我们有更多具备专业知识、专业设备的救援力量，我相信可以挽救更多的生命。 国际救援队我们也是第一次允许他们进入救援，稍感遗憾的是他们进入时间有些晚，如果让他们更快的进入，也能够挽救更多的生命。 国研网：从防灾减灾的专业角度看，在严峻的地震灾害面前，仅仅依靠中央行政方式进行协调，虽然是解决问题的一种有效方法，但不是治本之策。随着经济的发展相应的风险防范标准与措施也应同步跟上。在建立健全我国自然灾害风险响应机制方面，还应做哪些工作？ 林家彬：第一方面，从法律、制度层面规范救灾投入及灾后重建 由于灾害规模巨大，恢复重建需要的投入也是巨大的。目前尚处紧急救援阶段，大家不会过多计较，将来这些钱有没有地方出。但是恢复重建是一项时间跨度长、需要持续大量投入的艰巨任务，在其中从中央到各级地方政府都负担什么责任，如果需要分担投入各自多大的比例等问题都需要以法律或制度的形式加以明确。一对一的对口帮扶的标准、期限等问题也是如此。 另外，灾后重建的一项重要内容是经济重建。汶川地震受灾的地区经济基础相对薄弱，地理条件比较恶劣，天灾造成的后果又极其惨重：据不完全统计，除了大量人员伤亡外，仅四川一省就有两万多家企业受到不同程度损失，经济损失超过2000亿元，灾情最严重的地方，重建工作所能立足的几乎只有废墟残垣。当地恢复生产，对企业尤其是中小企业是不是要有一些财政、税收、金融方面优惠政策， 这些都需要以法的形式给予明确的依据，在法的基础上制定全面的复兴规划，这也是借鉴日本的做法。 日本1995年1月17日发生阪神大地震时我还在日本。日本在一个月之后陆续公布了16项特别立法，也制定了较详细的震灾复兴规划，现在回过头来看当时10年的灾后重建投入是16.3万亿日元（折合现在的汇率约1万亿人民币）。四川地震震级比阪神高，阪神地震是里氏7.3级，四川地震是8.0级，四川大地震死难人数目前是6万多人，加上失踪的估计要超过8万人，当时阪神地震死难人数是6432人。从死难者人数、受伤人数，破坏的剧烈程度等方面来看四川地震都比阪神地震要严重。虽然因为阪神地震发生在城市地区，是日本第二大都市圈，经济比较发达，因此造成经济存量破坏比较大，但即使考虑到这个因素，总体上看这次地震的灾后重建估计也需要几千亿人民币的投入。 以上就是从法律制订、震灾复兴规划等制度建设需要做的事情。 第二方面，要高度重视灾后重规划建选址工作以及建筑工程质量管理的工作 我们有些地区的人口聚集区和城镇，处于地震断裂带，容易发生泥石流、滑坡等地质灾害，地震发生后容易发生次生灾害。在地质调查研究确认地质风险高的地区，就不适宜作为灾后重建的选址地点。 建筑工程质量也是这次震灾发生后全国人民比较关注焦点的话题，如汉龙集团建的10所希望小学无一倒塌，挽救了大量学生的生命。而有些学校相邻的、附近的政府大楼没有倒塌，而学校倒塌了，教训非常惨重。在国外，如日本中小学校校舍都作为灾害发生时的避难场所，设计标准比一般的民居住宅要高。因此，作为我们来说要提高校舍、医院等公共建筑的设计标准。再者建筑工程质量涉及到政府对建筑市场的监管，从全国范围看问题比较严重，建筑工程领域、房地产开发领域是腐败多发领域，行贿受贿、施工单位层层转包，转包一层施工经费就被扣掉一层，到真正具体建筑房子的工程队那里可能是原来经费的几分之一。这种现象如果不及时遏制，今后类似情况还会发生。 地震这种自然现象不可避免，就目前的科学技术水平也很难预测。我们能做的是提高建筑物的抗震能力。做到“小震不坏 、中震可修、 大震不倒 ”这是我们对工程建筑质量标准的合理要求。我们从理念是这样做的，但是目前实际上由于种种原因是达不到要求的，必须尽快扭转。灾后政府主管部门应对灾区倒塌房屋的质量问题对相关人员进行责任追究。 国研网：除了以上几个方面，为了增强防灾抗灾能力我国还需要从哪些方面进一步完善应急管理体系？ 林家彬：一是在应急管理中引入问责制。在目前的中央地方责权划分关系与政绩考核制度之下，下级政府有在突发事件的发生初期尽量不上报以求内部自行解决、而在事件公开化之后尽量夸大事实以求从上级政府获取更多资源的倾向。这是造成应急管理体制的预判预警机制失效、应急响应滞后的重要体制原因。要通过引入问责制度，明确各级政府及其负责人在应急管理中的信息收集、上报、处置等方面的责任。 二是建立适应国情需要的应急管理指挥、协调中心。在全球自然灾害多发化、多样化、大规模化的趋势下，我国作为一个幅员辽阔、气候与地理条件多样的大国，每年都会发生不同程度的各类灾害。因此，建议借鉴美国和俄罗斯等大国的模式，建立一个具有高度权威性和信息搜集与研判能力、综合协调能力及应急处置权的应急管理指挥、协调中心。通过这种方式，解决缺乏常设的应急管理指挥和协调中心、实际上的应急管理指挥与协调工作过多地直接落在国家最高领导人身上的问题，提高应急管理在决策与指挥、协调方面的反应能力。建议以国务院应急管理办公室为基础，大幅度的扩充和强化其职能，对其负责人的职务应予高配。 三是从系统性、科学性的角度出发对应急预案进行全面改进。就系统性而言，任何公共危机都是系统危机，必须在系统的基础上解决问题。但我们目前的应急预案基本上是各部门各做各的，出发点就已经违背了应急管理的基本原理。就科学性而言，一个完整的、可操作的政府应急预案，需要考虑多种可能发生的情况、约束条件下的应对措施、多种可选方案，需要扎实的研究基础。但目前很多地方的应急预案都不同程度的存在缺乏研究和印证基础。只有从系统性、科学性两方面出发对应急预案进行全面、及时的修订，才能提高以应急预案为基础的应急管理体制的有效性。 四是对重要基础设施的应急管理要建立专门的制度安排。一方面，对包括电力、交通、通讯、煤炭、燃油、城市煤气、城市供水等在内的“生命线”设施，要在各种不同层次分别建立应急管理联席会议制度、风险评估制度、应急联动制度、地区间相互救援制度等专门的制度安排，把生命线设施的风险管理纳入应急管理的日常工作之中。从更长远的角度看，还应考虑我国能源的结构和布局问题。另一方面，在国土规划等常态工作中，要对生命线设施与人口、产业与资源分布的关系有统筹的考虑和安排。通过这样的制度安排，降低现代社会在突发灾害性事件之下的脆弱性。另外，对特殊时期、特殊地点的生命线设施的应急管理应有特殊考虑。例如，每年春运期间是我国人口大移动的时期，发生于这个时期的突发灾害性事件其影响往往会被乘数放大。对于此类特殊时期的应急管理就应有特殊考虑，或者在各类相关应急预案中作专门考虑，或者制定专门的应急预案。 五是更加关注常规体制的有效性和合理化。应当指出，应急管理行政体制是高度依托于常规行政管理体制的，突发事件来临时所暴露出的应急管理体制方面的问题实际上更多地是反映出了常规行政管理体制所存在的痼疾。有效的应急管理行政体制必然要依托于高效的常规行政管理体制。这样的常规行政管理体制应当是：信息真实通畅；上下级之间不存在明显的利益目标冲突；令行禁止，资源可调动；权责明确，存在有效的问责制度。为达此目的，必须进一步深入贯彻党的十七大精神，加快政府职能转型和行政管理体制改革。 此外，对于分散巨灾所带来的风险而言，尽快进行相应的制度设计是十分重要的。与发达国家相比，我国在此方面的财政与金融补偿政策明显滞后，目前国家仅在农业上作了试点，其他领域基本上还是空白状态，因此，如何发展政府支持下的补偿机制，包括保险、再保险以及巨灾债券等金融手段来分散化解风险还需要相关部门的研究。
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