编者按:在日本的近现代发展史中,无论是明治维新之后的快速现代化进程,还是二战之后的快速经济崛起,人力资本因素在其中所起到的重要作用都是世所公认的。日本前首相吉田茂在其著作《激荡的百年史》中写道:“教育在现代化中发挥了主要作用,这大概可以说是日本现代化的最大特点”。在日本现代化进程中,人力资本战略发展主要分为三个阶段,不同阶段的人力资本战略亦具有不同的特质。在我国,近年来人力资本战略的重要性开始被越来越多的各界人士所认识。那么,如何从日本人力资本战略的发展中汲取经验,以进一步完善我国的人力资本战略呢?对此,国研网专访了国务院发展研究中心社会发展研究部研究员林家彬。

 

国研网:多种资料显示,在日本的现代化进程中,人力资本战略发挥了至关重要的作用。请问您如何看待日本现代化进程中人力资本战略的演进?

林家彬: 日本现代化进程中的人力资本战略的演进,主要分为工业化初期、中期和后期三个时段。

第一阶段,工业化初期的人力资本战略

在历经两个多世纪的闭关锁国之后,美国海军准将佩里于18531854年两度率舰队驶入江户湾,以武力威胁迫使日本开放港口并签订了通商条约。日本朝野震惊于与欧美列强之间的巨大差距,向西方学习、急起直追成为精英阶层的主流共识。侧重从人力资本战略的角度观察,这种学习和追赶主要体现在以下的三个方面:

一是大规模“走出去”向西方学习。早在明治维新之前,虽然形式上仍严禁出航海外,但幕府(实际上的中央政府)和许多强藩(实力较强的地方诸侯) 都曾秘密地向欧美发达国家派出过考察团。明治政府在执掌政权的第四年(1871年)派出了极具重要意义的岩仓使节团。该团由右大臣岩仓具视担任特命全权大使,参议木户孝允、大藏卿大久保利通、工部大辅伊藤博文、外务少辅山口尚芳4人担任特命全权副使,成员共计使节46名、随员18名、留学生43名。该使节团的使命有三:第一,访问与日本缔结了条约的各国并递交国书;第二,为修改日本在江户时代后期与欧美列强缔结的不平等条约进行先期交涉;第三,对欧美各国进行全面的实地考察。但由于修改条约的请求无一例外地被对方强硬回绝,使节团遂将精力全部放在对西方的详细考察上,共耗时20个月,考察了美、英、法、德等12个国家。使节团耗资逾百万日元,占1872年日本财政收入的2%以上。使节团欧美之行其规模之大,人员之重要,历时之长,效果之显著,影响之深远,在日本历史上史无先例,在世界历史中也属罕见。日本政府使团通过欧美之行看到了日本与西方在经济、文化上的巨大差距,加深了民族危机感,同时激发了努力学习西方文明的动力。使节团成员中有2(大久保利通和伊藤博文)后来担任过日本首相,另外还有多人都成为了名垂史册的人物。此外,向欧美派遣国费留学生也成为日本的一项重要国策,1875-1940年间由文部省派遣的国费留学生共达3200人。后来,这些学成归来的留学生便逐渐将外国专家和教师等取而代之。

二是大量高薪聘请发达国家的专家技术人员。为了快速学习和引进西方的先进技术和知识,明治维新之后日本开始大量聘用来自欧美发达国家的专家和技术人员。明治初期的许多工厂和基础设施都是在外籍专家和管理者的帮助下建成的。从1868年到1900年间,在日本工作过的外国雇员共有英国人4353人、法国人1578人、德国人1223人、美国人1213人。明治初期日本政府中也雇用了较多的外国雇员,如1875年在日本中央和地方政府中任职的外国雇员超过500人。支付给外国雇员的薪水一般都很高,大致相当于当时普通公务员薪酬的20倍左右,有些人的薪水甚至超过了总理大臣,这成为当时政府预算的重要支出项目。如1874年日本工部省经常预算中,外籍技师的薪俸占比高达34%。由于当时日本拒绝采用直接投资的技术转让方式,与外国专家之间签订以项目为单位的有限期合同就成为最主要的技术引进方式。在明治中期以后,民间聘用的教师(其中外语教师占较大比重)成为外国专家的主要构成。

三是建立现代教育体系。在明治维新之前,日本尚未形成相互衔接的、全国性的学校制度,但已经存在相当数量的地方诸侯举办的“藩校”和民间举办的私塾、乡学等教育机构,为发展现代教育奠定了较好的基础。明治维新之后,明治政府在“文明开化”、建设现代国家的大目标和“殖产兴业、富国强兵”大方针之下,开始致力于构建以欧美发达国家为蓝本的现代教育体系。首先是在1871年设立了主管教育行政的政府部门“文部省”。一年之后,明治政府公布了名为“学制”的教育政令。在学校层级上效仿美国,分大学、中学、小学三个层次。在教育行政上以法国为蓝本实行学区制,将全国分为八个大学区,每个大学区分为32个中学区,每个中学区分为210个小学区。计划在每个大学区设置一所大学,每个中学区设置一所中学,每个小学区设置一所小学。这样,全国将有8所大学、256所中学、5万多所小学。这在当时而言是一个非常雄心勃勃的计划。而且,设定小学学制为初小4年、高小4年,所有国民不论身份地位性别职业均有义务送子女入学。但是,由于这一计划过于宏大而脱离国情实际,且由于学费负担对于一般民众而言比较沉重,“学制”的目标并未能很好实现。1879年,政府为了更好地切合实际而废止了“学制”,颁布了“教育令”。“教育令”效仿美国的教育体系,废除学区制,决定由居民选举产生的教育委员会对学校进行管理,学校课程也由教育委员会自行决定。要求入学的期限也由8年大幅缩减为16个月,且弱化了强制性要求。不过,这一“自由化”色彩比较浓厚的“教育令”招致了强烈的反对,担心将导致入学率的进一步降低,因此仅仅一年后便做了修改。修改后的教育令强化了中央集权色彩,并将入学义务强化和细化为小学3年、每年16周。

1885年,日本开始实行内阁制,伊藤博文担任首任首相,具有驻英、美等国外交官经历的森有礼担任首任文部大臣。在森有礼的主导之下,日本现代教育体系的框架开始形成。1886年,文部省分别发布了“小学校令”、“中学校令”、“师范学校令”、“帝国大学令”4部政令,以取代原来笼统的“教育令”。4部政令分别明确了各类学校的目标:帝国大学着眼于培养掌握欧美先进学术知识的技术官僚和管理人才;中学是进行进入帝国大学之前的预备教育;小学则是培育忠实于天皇的臣民;师范学校则是培养未来的师资。小学又分为“寻常”(ordinary)和“高等”(higher)两个阶段,“寻常”阶段的4年就学明确规定为国民的义务。因此,“小学校令”也是日本关于义务教育制度的首个明文规定。

森有礼认为教育应同时服务于国家现代化和提升国民道德、统一国民思想两方面的目的。为实现后者,日本于1890年以天皇的名义发布了“教育敇语”。该敇语立足于儒家思想,提出了希望国民遵守的行为规范,并强调了对天皇的忠诚和爱国心。之后,在学校的重大仪式上学生都需要诵读敇语,在直到二战结束之前的50年间对日本的教育和社会产生了重要的影响。

进入1890年代之后,日本主要在轻工业领域有了较快的发展,社会对产业技能教育的需求高涨。为回应这种需求,日本政府自1890年代中期之后陆续发布了“实业补习学校规定”、“徒弟学校规定”、“实业学校令”、“高等女学校令”、“专门学校令”等政令,大力发展实业教育。中等教育体系成为普通中学、实业学校、高等女学校三足鼎立的格局。

在日俄战争(1904-1905年)和第一次世界大战(1914-1918年)的刺激作用下,日本的工业化得到较快进展。与此同时,国民对教育的需求相应增大,要求对教育进行扩充和重构的呼声日高。在此背景下,日本于1918年发布了“大学令”,允许设立私立大学和单科国立大学。于是,早稻田、庆应、明治、法政、同志社等专门学校纷纷升格为私立大学。东京商科大学、东京工业大学等国立单科大学也相继设立。

从基础教育的发展看,1873年时小学的入学率只有28%1883年超过了50%1898年达到69%1900年开始实行小学阶段免费,同时这一年废止了小学的升级考试,改为自动升级制度。1902年义务教育入学率突破了90%1907年,义务教育年限由4年改为了6年。到1918年时,义务教育入学率已接近100%。小学义务教育的普及,使不断涌入产业工人队伍的劳动力都具有初等文化水平,为日本第一次工业化起飞奠定了相对雄厚的人力资源基础。

第二阶段,工业化中期的人力资本战略

1.二战后的教育改革。日本于1945年战败之后,一直到1951年为止,实际治权掌握在联合国军总司令部(GHQ)手中。GHQ1946年邀请美国教育专家团赴日考察,以帮助确定教育改革的基本方针。美国专家团经过为时一个月的调查研究,提交了一份包含一系列改革建议的报告。这份报告实际上成为了日本战后以民主化和机会均等为核心理念的教育改革的指导方针。随后,《教育基本法》于1947年公布实施。该法明确了战后教育的各项基本原则。此后,《学校教育法》、《教育委员会法》、《社会教育法》、《私立学校法》等相关法律相继出台,奠定了新型教育制度的基本框架。在此框架之下,日本开始执行“6334”教育制度,并将义务教育年限由6年延长至9年。

2.改善义务教育阶段就学条件。进入1950年代之后,随着日本经济的逐步复苏和政府财力的改善,日本陆续出台了一系列旨在改善义务教育阶段就学条件的法律。包括:1954年出台的《偏远地区教育振兴法》,规定了对偏远地区改善设施设备予以资助和为教员提供特别津贴等内容;1954年出台的《学校配餐法》,旨在规范配餐标准,提高配餐质量,并于1956年将学校配餐从小学扩大到了初中;1956年,出台了《关于为就学困难儿童和学生提供就学奖励的政府资助法》,规定对因经济原因就学困难的儿童和学生提供政府补贴;1958年出台了《学校保健法》,旨在推进中小学的环境卫生维护和对学生的健康管理及保健教育;1963年出台了《关于义务教育诸学校免除教科书费用的法律》,实行了教科书的免费提供制度。

3.回应经济发展需求的举措。在战后经济发展过程中,产业界根据对人才需求的变化对国家的教育行政提出相应的需求,教育行政也对此作出了回应。前述美国教育专家团提出的一条建议是:为了使日本成为产业自给国,需要强化职业教育,培养熟练技工。1951年,日本出台了《产业教育振兴法》,该法制定了学校中实施进行产业教育所需要的设施和设备标准,学校为达标所进行的投资由中央财政负担(公立学校)或予以补贴(私立学校)。1954年,出台了《理科教育振兴法》,旨在振兴从小学到高中的理科教育,确定了各类学校中所应置备的理科实验所需的设备和教具的标准。

日本的产业界自1950年代初开始就积极地提出其对教育行政的需求。如日本经营者团体联盟于195210月发布了“关于对新教育制度进行重新考量的吁请”,呼吁对职业教育和产业教育进行扩充。195412月,发布了“关于完善当前教育制度的吁请”,呼吁在中小学养成尊重劳动的风气并强化社会生活和基本教养方面的训练。195611月,发布了“关于应对时代需求的技术教育的意见”,强调了通过技术人才培养计划确保产业技术提升的必要性。产业界的这些意见,在随后的作为“国民收入倍增计划”基础的经济审议会审议报告中得到了反映。

19607月,池田勇人就任日本首相,同年12月内阁就通过了“国民收入倍增计划”。而作为该计划重要基础之一的是,同年11月经济审议会提交的审议报告。该报告指出:为了通过科技创新维持经济社会的高度发展,必须提升人的能力;为此,必须提高全体国民的教育水平,使他们具有广泛的知识、准确的判断力、正确的价值观和较强的实践能力;从长期视角来看,为了使科技人员和技术工人量足质高,需要扩充包括职业教育在内的中等教育。根据这样的方针,文部省提出了高中“多样化”政策,采取加强职业教育措施,制定了发展工业高中计划,创建高等专科学校;还制定了从1961年起,在7-9年之间每年增加招收1.6万名理工科大学生的配套计划。另外还连续制定了包括放宽私立学校设置条件、促进高等教育扩大招生等措施,使大学、短期大学的数量以及在校生人数迅速增加。仅1965年至1966年的一年间,大学、短期大学的数量就分别增加了29所与44所。1960年至1970年间,日本的高等教育入学率从10.2%增加到18.7%

4.职业教育与企业内教育的发展。随着工业化的快速发展,产业结构随之快速发生变化,大量劳动力从第一产业进入第二和第三产业。在这样的背景下,为了确保工人的素质,企业内教育培训在这一时期得到了很大的普及。所有企业都非常注重采取OJT(干中学)的方式,大企业除此之外还会采取在企业内部设置培训机构和设施的方式对员工进行培训。重视企业内教育培训已经成为依托于终身雇佣制的日本企业经营的一个重要特色。1958年日本制定了《职业训练法》(1985年被《职业能力开发促进法》所取代),其中规定了中央和地方政府设置职业培训设施并对企业开展员工培训进行支援的办法,以及实行分职种技工资格国家考试(分1级和2级两种资格)制度,体现了国家对于职业教育和企业内教育培训的高度重视。现在,企业内教育已成为日本整个国家教育体系的重要一环。日本学者天野郁夫教授指出:“如果日本教育有什么秘密武器的话,就是企业再教育这个法宝”。

另外值得一提的是,日本从1971年开始,每五年在国家和都道府县层面都制定和实施一个“职业训练基本规划”(随着1985年“职业能力开发促进法”的公布实施,规划更名为“职业能力开发基本规划”),这一制度一直延续至今。

第三阶段,工业化后期以来的人力资本战略

在经济高速增长时期,日本的各类教育也快速发展,较好地满足了经济发展对人力资源的需求。但与此同时,对日本学校教育所存在的弊端的批评也日益高涨,主要指向以记忆知识为主的填鸭式教育、湮灭个性的整齐划一式教育。

在这样的背景下,1982年底就任首相的中曾根康弘在“战后政治的总清算”的口号之下,将教育改革作为其一项重要任务。1984年,直接为首相服务的临时咨询机构“临时教育审议会”(National Council on Education Reform, NCER)成立。经过3年的工作,NCER1987年向首相提交了最终审议报告。该报告提出的教育改革的三个基本指向是:第一,重视个性;第二,构建终生学习体系;第三,应对社会的变化(在当时的背景下,主要指的是国际化和信息化)。该报告成为随后一个时期日本推进教育改革的指南,如文部省在1988年的机构改革中将原社会教育局改组为“生涯学习局”,具体负责终生学习体系的构建。

19878NCER设置期满,从19884月起常设机构中央教育审议会恢复设置。19964月,中央教育审议会发布题为“展望21世纪我国教育的发展方向”的审议报告,提出了教育中的“不易”与“流行”。所谓“不易”,指的是正义感、自律、与他人协调、同情心、尊重人权、爱自然等道德心,以及对国家的归属感和忠诚心等道德情操方面的内容;所谓“流行”,指的是对社会变化的迅速适应能力,以及独立发现问题、独立学习和思考、自主判断和行动、妥善解决问题的资质和能力。总而言之,突出强调培养学生健全的人格、增加学生的多种选择、增强学生的社会适应性和参与未来国际竞争的能力等,是日本上世纪80年代以来教育改革的基本方向。

进入21世纪以后,面临人口减少、人口老龄化加剧、巨额财政赤字累积、国际竞争严峻的现实,日本经济产业省主导制定了“新经济增长战略”并于20066月公布。该战略提出,“实现中长期新发展的力量源泉就存在于‘日本国家财富之人才质量提升’之中”,“培育出能够创新的人才是关键所在”。提出了三个努力方向:一是形成灵活的人才培养机制,二是推进教育界、产业界、地方联合进行人才培养,三是推行全球化人才战略,特别是吸引亚洲的优秀人才。

与此同时,日本还不断提高研发投入比例。20008月,日本科学技术会议政策委员会提出:在21世纪初期,政府R&D投资占GDP的比率要超过欧、美主要国家,并实现倍增的目标。为此,计划期内需要总额17万亿日元的科技研究开发的相关经费。从下表可见,日本的科技研究开发投入占GDP的比重居于发达国家前列。

日本R&D支出占GDP比重的变化(%)

 

1981

1985

1990

1995

1998

日本

2.3

2.8

3.0

2.8

3.0

美国

2.4

2.9

2.8

2.6

2.81999

欧盟

1.7

1.9

2.0

1.8

1.8

OECD平均

2.0

2.3

2.4

2.1

2.2

资料来源:张珏:教育对日本现代化起了主要作用,http://www.cnsaes.org/homepage/esweb/document/zxcg/i9.htm

国研网:经过如此漫长的发展,您认为日本人力资本战略在发展中具有哪些特质?

林家彬:观察日本不同时期的人力资本战略,可以发现以下的一些特质:

一是“走出去”和“引进来”并举,将人才的培养和引进作为后发追赶的突破口。明治维新初期的岩仓使节团以及大规模聘用欧美专家技术人员是最为突出的事例。

二是人力资本战略在国家总体战略中占有重要地位。日本在工业化初期就形成了这样的共识:教育在现代化与社会发展中具有至关重要的作用(教育立国论)。因此在国家发展的重大战略中对于人才培养问题都给予了相应的考虑。

三是人力资本战略积极服务于国家总体发展战略,并根据经济社会对人才需求的变化及时做出相应调整。

四是较早地确立了机会均等的基本理念,实施了对偏远地区、女性学龄儿童、低收入家庭子女的一系列援助措施。

五是发达而普遍的企业内教育以及完备的职业教育体系。后者在很大程度上保障了技术工人队伍在“入口”的数量和质量,前者则促进了企业内人力资本的不断积累。

六是私营部门在学前教育、实业教育、高等教育等领域发挥着重要作用。按公私部门分,2001年,私立比重在幼儿园为79%4年制大学为73%,短期大学为91%。私立大学是促进日本高等教育普及的主力军,政府则通过资助的形式扶持私立大学的发展。

七是重视教育投资。根据日本文部科学省发布的资料显示,日本财政支出的教育经费占GDP的比重自1971年以来一直维持在4%以上,其中1975年至1985年间高达5%以上,这一比重在世界上名列前茅。

国研网:2000年日本经济白皮书在总结日本经济发展取得成功的原因时列举了三个因素:1.重视人才,将资源投入教育,创造了使人才可以发挥其能力的环境;2.灵活吸收外国的文明成果,并切合日本的状况加以改良;3.构建了与不同时期的经济形势和发展阶段相适应的经济体质。可以看出,在日本经济的发展中,这三个因素中的前两个都与人力资本战略密切相关。您能谈谈您的看法吗?

林家彬:在工业化的起步阶段,面临与欧美先发工业国之间的巨大差距,日本采取了捷径追赶与打造长期发展基础并举的人力资本战略。派遣高层次使节团赴欧美进行深入考察、大量聘用来自欧美的专家技术人员均属于捷径追赶的范畴,而派遣留学生、在国内建立现代教育体系、普及初等义务教育等举措则属于打造长期发展基础的范畴。通过实施捷径追赶,日本成功地在二十世纪初期跻身世界强国之列 ;而打造长期发展基础所形成的人力资本积累,则使日本在二战之后的废墟上仅经过短短数年就实现了经济复兴。

在战后经济高速增长时期,日本在事实上奉行“加工贸易立国”战略,制造业迅速扩张,对技术工人和工程师的社会需求高涨。1963年,在《经济发展中人的能力开发的课题与对策》的咨询报告中,经济审议会明确提出:教育应该为经济发展选拔、培养大批人才。为适应经济发展对人才的需求,日本采取了大力发展职业教育、扩大理工科大学招生规模、鼓励私立大学和短期大学发展等一系列举措,为工业化中期“日本制造”的快速崛起提供了必要的人力资源基础。

进入上世纪80年代之后,日本的人均GDP跃居世界前列,追赶型发展阶段逐步走向终结。随着经济发展模式从“追赶型”向“领跑型”的转换,社会对人才的需求也发生了相应的变化,多样化、国际视野、创新能力成为对人才培养目标的新的关键词。首先是1980年日本科学技术厅发布的《科学技术白皮书》首次提出了“科学技术立国”的口号,然后是80年代中期以来在教育改革方面所做出的一系列努力。这些努力强调多元化、终身化和国际化的发展方向,希望在数量方面已经领先的基础上,进一步提高教育对人才的培养质量。期望通过实施高水平的教育激发国民的创造性,依靠发展高新技术等来适应在国际社会中的竞争需要。在开发高素质人力资源战略的引导下,20世纪90年代以后,日本的研究生教育获得了迅速发展,研究生的在校生规模从1980年的5万人左右猛增到2000年的超过20万人。这充分显示出日本开始注重培养高端人才的人力资本战略意图。

国研网:您认为日本人力资本战略的演进及其特质,对我国的发展有什么启示作用?

林家彬:对我国的启示肯定是有的,主要包括四个方面:

(一)国家重大战略中人力资本战略不可或缺

从日本的历史经验中可以看到,无论是明治维新时期的“殖产兴业、富国强兵”国策,还是上世纪60年代初的“国民收入倍增计划”,都在人力资本战略方面有力度非凡的相关举措,正是这些举措为日本的经济起飞和高速增长奠定了坚实的基础。发展为了人,而人是发展最为基本的要素。因此,有关国家发展的重大战略都应对于人力资本战略有相应的考虑。特别是我国已提出要实施创新驱动战略,成为创新大国,更应该在相应的人才结构、人才布局、人才培养体制机制方面做好顶层设计和路线图。

(二)人力资本战略既要立足当前,也要放眼长远

日本在上世纪50年代末开始大力发展职业教育,在90年代初开始大力发展研究生教育,都体现了日本针对当时的人才需求而在人力资本战略上所做出的回应。而坚持不懈地提高国民的受教育程度、不断提高研发投入比例、在教育理念中坚持“不易”的核心,则体现出人力资本战略为长远发展奠定基础的作用。我国也应在适应经济社会发展的现实需要而相应调整近期人才培养目标的同时,将“科教兴国”战略持之以恒地加以推进,并在学校教育中将道德水准的提高和健全人格的形成置于重要的地位。

(三)人力资本战略应有助于社会公平目标的实现

日本在战后较早时期就相继制定了《偏远地区教育振兴法》、《关于为就学困难儿童和学生提供就学奖励的政府资助法》等法律,支持经济落后地区的教育财政,资助家境困难的学生完成学业,对于促进社会公平目标的实现起到积极的作用。我国目前地区差距、收入差距仍然十分巨大,虽然政府在推进教育的机会公平方面已经作出不少努力,但不同地区之间、同一地区的重点校与非重点校之间在办学条件上的差距巨大,因家境困难而难以正常完成学业的青少年还为数不少。政府应以财政手段为主同时积极利用社会力量,推进地区之间义务教育阶段办学条件的均等化;建立政府组织与非政府组织共同参与的社会助学体系,使弱势群体子女不因经济困难而丧失受教育机会;通过教师轮岗等机制设计,缩小同一地区之间公立学校之间的条件差异,推进教育公平。

(四)从企业劳动关系的稳定化入手,促进企业内人力资本积累

日本的企业内教育已经成为日本特色企业经营管理的一个重要组成部分,对于日本的人力资本积累起到非常重要的作用,也是日本企业国际竞争力的重要来源。反观我国的现实,劳动关系不稳定、员工就业持续性低在量大面广的中小企业是常态。由于劳动关系的不稳定和短期化,中小企业缺乏提升员工知识和技能水平的动机,因而难以有效增加企业内部的人力资本积累,进而缺乏转型升级、提升核心竞争力的能力。应以帮助农民工实现社会权利为突破口,着手构建稳定的劳动关系,进而促进企业内教育培训的大发展,尽快使企业内人力资本形成存在的空白得到填补。

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