编者按:今年以来,我国房地产市场调控持续加码,从中央到地方已相继出台了多项新政。其力度之大、次数之多似乎都在表明:中国房地产政策正迎来一场深刻的变革。7月底,中共中央政治局会议强调要稳定房地产市场,坚持政策连续性稳定性,加快建立长效机制;随后,租售并举等供给侧改革举措在北京、广州、上海等热点城市加速推进,房地产长效机制的雏形正逐步形成。政策之风越吹越旺,长效机制箭在弦上。

按照中央经济工作会议要求,要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位,综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,既抑制房地产泡沫,又防止出现大起大落。那么,如何构建我国房地产基础性制度和长效机制?对此,国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员邓郁松认为研究建立房地产基础性制度和长效机制要取得预期成效,需要准确把握我国房地产市场所处发展阶段,并根据发展阶段的变化适时调整发展目标,在此基础上,尊重房地产市场发展的客观规律,重视从长期、系统的角度进行相应的制度和机制设计。

国研网:今年对房地产市场来说是个不折不扣的政策大年,各地调控政策收紧,房地产形势变换,不少业内人士认为房地产行业在2017年迎来了全新的发展周期。您对此怎么看?您认为我国房地产市场目前处于一个什么样的发展阶段?

邓郁松:从国际比较的视角观察,发达国家在房地产市场发展过程中都经历过快速发展阶段,也都有过市场运行比较平稳的时期,一些国家还出现过房地产泡沫。在不同的发展阶段,房价涨幅、新建房屋规模等市场运行指标会呈现不同的特征。在供不应求阶段,房价、投资和新建房屋数量等主要指标增速都较快,但到了供求基本平衡阶段后,房价涨幅一般会回落,新建房屋数量会减少,房地产投资增速会明显回落。房地产市场发展阶段还与经济发展阶段表现出高度的重合性。因此,分析、判断和预测房地产市场形势,不能简单根据房价、投资、房地产新开工量的增速快慢来判断市场运行是否正常,而应首先把握房地产市场发展阶段和经济发展阶段,并将对各项指标的分析同房地产市场发展阶段和经济发展阶段的特征结合起来。只有准确把握了房地产市场发展阶段和经济发展阶段,才可能在房地产市场出现波动时,对市场调整的性质、趋势、持续时间和影响程度等做出更为准确的判断。

1998年到2013年,我国房地产市场总体呈投资增速较高、销售高速增长和房价涨幅较高的“三高”特征,期间虽然也曾出现过两次调整,但并未改变房地产市场运行的总体趋势。1998年到2013年我国房地产市场运行的特征实际上反映了市场总体处于供不应求的状况。从美国、日本、德国等发达经济体房地产市场发展历程看,在市场处于供不应求的阶段也普遍经历过房价涨幅较高、投资增速较高的阶段,而房地产市场供不应求阶段往往与一个国家经济增速较快、居民收入增长较快和人口快速增长的阶段相重合。但在房地产市场从供不应求转向供求基本平衡后,房地产市场运行特征将出现明显变化,这突出表现在房屋新开工面积的下降、房地产投资增速的放缓等方面。2013年我国城镇户均住房套数已达到1.0套左右,从日本等发达经济体房地产市场发展历程看,在户均住房套数达到1套后,房屋新开工面积都开始下降。根据近年来我国房屋新开工面积情况和正常施工进度测算,我国已开始进入房屋竣工面积的高峰期,这意味着房屋存量规模正处于快速增长期,户均住房套数将进一步增加,市场供求将更加宽松。由于发展阶段变化,“十三五”期间我国房屋的新开工面积也将趋于下降,房屋施工面积在“十三五”期间也将开始下降。由于施工面积的下降,房地产投资增速也将逐步正常回落,房地产投资对经济增长的带动作用也将减弱。随着新建房面积的下降,二手房交易的比重将逐步上升。

由于2013年以来我国房地产市场已从“供不应求”转向“供求总体平衡,区域性、结构性矛盾突出”的新阶段,近两年我国房地产面临去库存和防风险的双重任务。2015年以来,特别是2016年我国的房地产市场形势发生了较大变化,既要看到一系列政策措施取得的积极成效,也要正视面临的风险和问题。2016年,全国商品房销售面积157349万平方米,比上年增长22.5%;商品房销售额117627亿元,增长34.8%。商品房销售面积和销售额均创历史最高水平。由于商品房销售快速增长,房屋待售面积从20163月起开始回落,2016年末,商品房待售面积69539万平方米,比2015年末减少2314万平方米,去库存取得积极成效。但也要看到,由于我国房地产市场已从供不应求转向供求总体平衡、区域分化的新阶段,市场面临的形势更为复杂,金融业发达、居民金融意识强的东部发达地区,特别是供应严重不足的北京、深圳等特大型中心城市住房价格显著攀升,2016年深圳新建住宅价格同比上涨49.5%,上海上涨37.5%,北京上涨32.1%,价格涨幅明显超出居民收入增速,已出现较为明显的房价泡沫风险。房价涨幅过快不仅显著加大了居民购房负担,而且金融资源过多投入房地产部门也带来较大的风险,增大了经济转型和实体经济发展的难度。

国研网:新形势下,如何防范和化解我国房地产面临的这些风险呢?

邓郁松:房地产市场发展阶段变化和区域市场形势分化的新形势客观要求更加重视防范和化解房地产风险方面的研究。既要重视防范和化解部分热点城市的房价泡沫风险,也要高度重视供给过剩风险从局部蔓延到全局。虽然2016年商品房待售面积已低于2015年,但2016年房屋新开工面积166928万平方米,增长8.1%2017年前两个月房屋新开工面积同比增长10.4%,但前两个月北京房屋新开工面积同比减少了12.6%,上海房屋新开工面积同比下降5.2%。这表明目前新开工面积的增长并不是来自供求最紧张的城市。在市场发展阶段已发生重大转变的情况下,房屋新开工面积继续较快增长可能会增大后续的去库存压力。防范房地产风险要特别重视研究金融政策和土地政策的正确使用,国内外房地产风险的爆发都与这两项政策的不当使用直接相关,对此要高度警惕。

国研网:中央提出要研究建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制,如何理解当前我国的国情?怎样把握我国房地产发展的市场规律?

邓郁松:加快研究建立房地产的基础性制度和长效机制首先需要准确把握国情,特别是准确把握我国房地产市场所处发展阶段、面临的主要风险和要解决的主要问题。这点前面已经谈到。

2003年以来,房地产市场波动较大,各界的判断与市场实际运行情况存在一定差异。这表明,对房地产市场发展规律的把握还有待加强。房地产各界都很熟悉,民众也十分关心。但越是大家都熟悉的领域,越要区分主观愿望和客观规律,越要重视对市场发展规律的研究,越要避免先入为主的判断。只有准确把握了房地产市场发展规律,在此基础上研究建立的房地产基础性制度和长效机制才能真正取得预期成效。

要准确把握房地产市场发展规律,需要加强两方面的研究。一方面要在理论上说清楚房地产市场波动的主要原因,理清主要政策工具的作用机理。房地产市场各界广为关注,各种设想和经验借鉴也非常多,但却往往忽视了从理论上去解释、说明房地产市场的各种变化以及政策调整对房地产市场的影响。由于理论分析、研究不够,有的研究甚至缺乏最基本的理论支撑,客观上造成对房地产市场的分析很多是低水平的重复,过多局限在就事论事层面,有些想法实际上是在表达主观诉求,而忽视了主观诉求并不等同于客观规律。研究建立房地产市场基础性制度和长效机制,需要把对房地产发展规律的研究、特别是理论研究放在更加重要的位置。另一方面要重视从长周期、多国别的视角去客观分析看待其他国家、特别是发达经济体房地产市场的演变历程,客观分析其他国家曾经实践过的各种房地产制度和机制的成效及利弊得失。目前各界对房地产市场提出的各种制度和机制方面的建议,绝大部分发达经济体都曾实践过。从实践效果看,有一些制度和机制取得了预期效果,但也有相当一部分制度和机制被实践证明难以取得预期效果。有的制度和机制短期效果很好,但带来的中长期负面影响却很大。从长周期、多国别的视角去分析其他国家实践过的各种制度和机制,就可以客观评判各种制度和机制的利弊得失,有助于避免将其他国家“有的”或“使用过的”制度或机制简单的移植过来的“拿来主义”;就可能避免其他国家曾走过的弯路,审慎看待一些理论上被证明不可行,实践上带来很多问题的制度和机制。

国研网:去年底中央经济工作会议首次定调“房子是用来住的,不是用来炒的”,在这一明确定位下,我国新阶段的房地产市场发展目标应当是怎样的?

邓郁松:建立房地产基础性制度和长效机制,首先需要在“房子是用来住的,不是用来炒的”定位下,研究确立未来一段时期房地产市场发展的目标。从发达经济体房地产市场发展历程看,房地产市场的发展是一个持续演进过程,各国房地产市场发展普遍根据发展阶段的变化不断进行调整完善。在住房短缺阶段,加快房屋建设是各国房地产政策的首要目标。在基本住房需求得到满足后,各国开始更加重视提升居住品质。在住房市场进入成熟阶段后,美国、日本等国房地产泡沫出现和破裂的教训值得警示,要高度重视房地产市场的风险防范。

1998年我国城镇住房制度全面改革以来,房地产发展目标主要集中在三个方面:一是加快房屋建设,持续改善居民居住条件;二是发挥房地产业在经济增长中的带动作用,在1998年和2003年的相关文件中明确提出将房地产业作为新的增长点和支柱产业,2008年则提出要发挥房地产业在扩大内需中的作用;三是实现市场平稳运行。总体看,住房制度改革以来前两个目标得到较好体现。

基于我国房地产市场已从“总量供不应求”转向“总量供求基本平衡,结构性、区域性矛盾突出”的新阶段,建议适时调整房地产市场发展目标,将中国房地产发展目标调整为三方面:一是在确保广大居民“住有所居”的基础上,全面改善居住条件,提升居住品质。在以人为本、保护环境、节约资源、优化生态的基础上,提供功能更加合理、建筑质量更加优良、人居环境更加舒适的住房产品。加快房地产开发建设模式向节约型、环保型、生态友好型实质性转变。二是全面提高防范房地产市场系统性风险的能力和水平。随着房地产市场供求关系进入新的发展阶段,中国房地产市场面临的潜在风险显著加大。要准确把握房地产市场风险的主要类型和成因,调整完善金融、土地等政策工具,防范可能出现的各类系统性风险,保持房地产市场供求总量和结构基本平衡,逐步缓解结构性、区域性矛盾。三是实现经济、社会和房地产市场协调发展。从经济社会长期发展目标出发,处理好房地产市场发展与国民经济、人口结构、城市规划以及产业布局之间的关系,形成房地产政策与短期宏观调控政策、中长期国民经济发展规划、区域城市群发展、城市内部空间布局与功能升级相协调,实现经济、社会和房地产市场协调发展。

国研网:众所周知,税收政策是房地产长效机制的重要组成部分。近年来,由于部分城市房价上涨过快,投机投资性购房比重有所上升,许多人建议通过税收政策来抑制投机投资性购房并以此实现房地产市场的稳定发展,对此您怎么看?

邓郁松:应该说,这一政策建议的出发点是好的,但有必要从理论上和实践上理清税收政策的目标及其对房地产市场的影响,在此基础上再审慎调整完善相关政策。

完善房地产领域的税收政策,我认为宜从完善税制的目标出发,客观认识税收政策调整对房地产市场的影响,进一步完善相关政策。

首先应进一步降低房地产交易环节税费,鼓励梯度消费。根据2010年我国人口普查数据和近年来住房竣工等数据测算,截至2015年底,我国城镇家庭户户均住房已达到1.1套。随着我国住房存量规模的持续扩大,居民开始更多通过“卖旧买新”、“卖小买大”的方式改善住房条件。由于我国住房市场供求关系发生重大变化,建议进一步降低房地产交易环节的各种税费。降低交易环节税费不仅会降低居民换购住房的成本,有利于扩大交易量并降低房价,不断改善居民居住水平,而且居民换购住房会对房产中介、建材、家具家电、装修等相关行业形成较大的带动作用,这也会在一定程度上对冲房地产投资增速正常回落的影响。从促进房地产市场稳定发展的目标出发,宜将交易环节的税费稳定在尽可能低的水平上,并且不再频繁调整。

其次是从完善税制的目标出发继续推进房产税试点和改革。我国从2011年开始在上海和重庆两市试点征收房产税,但目前上海和重庆的房产税试点更重视引导个人合理住房消费和调节收入分配的功能,而不是将其作为筹集地方收入的主要税源。从用途看,两市的房产税收入全部用于住房保障等方面支出,这也与国际上大多数国家的房产税用途存在显著差异。目前社会各界对房产税的讨论也多是从抑制投机投资性需求、实现房地产市场稳定发展的角度出发,而忽视了筹集财政收入这一根本目标。建议从完善税制的目标出发,在明确房产税中长期定位的基础上,继续推进房产税的相关工作。

此外,还要以调整市场供求关系为重点继续完善相关调控政策。近年来房地产市场的大幅波动,特别是部分城市房价上涨过快,仍需要通过进一步完善相关政策加以解决。从世界范围看,不论是房地产泡沫问题还是严重的供给过剩问题,主要与两个因素有关,一是与住房金融政策有关,如美国、日本等国房价过快上涨的阶段都与当时的低利率相关,房地产泡沫的破裂则出现在低利率后的持续大幅升息,而首付比例低的国家房地产市场受利率变化影响更为显著。二是与土地和规划政策有关,如目前纽约、伦敦等国际性大都市受土地供应不足和规划限制,新建住宅量难以满足需求,这是国际性大都市房价普遍较高的重要原因。我国北京等热点城市也因住宅用地供应不足造成商品住宅供应量持续下降。部分三四线城市则因短期内土地供应量过大带来严重的供给过剩问题。从房地产市场持续稳定发展的目标出发,要抓住供求关系这一造成市场波动的主要矛盾,更加重视实行中性的住房金融政策,并根据人口总量和结构变化情况合理确定住房供应量。人口大量流入是大城市房价高于中小城市的一个重要原因,实行区域协调发展战略有助于改变人口流动状况,进而改变部分城市房价过高的问题。从抑制投机性需求的角度出发,也宜重点考虑信贷政策和适当的限购政策,而不是税收政策。

国研网:构建房地产市场基础性制度和长效机制,看起来是一个复杂而艰深的课题,需要跨市场、多部门政策的协同配合,您对此有何建议?

邓郁松:房地产问题从来不是单纯的房屋建设、分配和管理问题,也不仅仅是经济发展问题。而是涉及到人口流动、经济兴衰、城市发展、社会变迁、产业变化等诸多方面。单纯针对房地产市场短期问题实行的解决方案虽然当时效果很明显,但如果未能同步解决与房地产问题相关的深层次的经济、社会等其他领域的问题,不能统筹考虑特定解决方案的长期影响,短期解决方案很可能会成为未来房地产市场出现新问题的原因。比如,有的国家为提高住房自有率和刺激经济发展,在低利率时期对低收入居民给予很多信贷方面的支持,使低收入家庭能够购买住房。但一旦利率开始持续上升,低收入家庭的月供负担将显著增大,由于家庭收入有限,在利率大幅上升后很多低收入家庭的住房贷款出现违约,并成为房地产危机爆发的重要原因。再如,发达经济体在住房短缺时期曾兴建了大量公共住房,这对解决当时中低收入居民住房困难问题发挥了重要作用。但随着经济发展和居民收入水平的提高,公共住房空置率上升和品质下降问题开始凸显,特别是低收入居民大规模集中居住带来的社会问题比较突出,各国此后不得不调整相关政策。因此,研究建立房地产基础性制度和长效机制,宜着眼长远,更加重视从系统的角度出发,处理好房地产发展与国民经济、区域发展、人口结构、城市规划以及产业布局等方面的关系,为房地产市场的平稳健康发展,为房地产市场与经济社会的协调发展奠定坚实的制度基础。

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