新工业革命需要新产业政策

《新经济导刊》:在全球范围内,对产业政策的关注再度成为热议话题,包括国内学术界也出现了沸沸扬扬的林张之争。在您看来,其原因主要有哪些方面?

王喜文:一是发达国家传统产业纷纷低迷,全球经济呈现整体性长期停滞,使得很多专家开始对市场经济产生质疑;二是环境、能源、机器人等新产业开始出现萌芽。因此,业界都期待产业政策发挥出重要作用,避免政府监管所造成的发展失误。为此,从政府角度看,应该积极搭建平台,营造创新环境,既要有竞争政策又要有保护政策,才能实现产业的有序发展。

与此同时,正在发生的新工业革命将彻底改变现有的生产方式和产业组织形式,改变国家间的比较优势,进而重塑全球产业竞争力和国际产业分工格局。新工业革命背景下,将深刻影响产业结构调整的路径和进程,对转型升级构成巨大挑战。相应地,也会为供给侧结构性改革带来重大的发展机遇与挑战。

制造业大国德国推出工业4.0”的国家战略之后,得到了全世界的广泛关注,也受到了行业内的广泛评议。德国希望在工业4.0”中在生产制造的各个环节应用信息技术,将信息技术与物理现实社会之间的联系可视化,将生产工艺与管理流程全面融合。由此,通过智能制造,生产出智能产品,形成智能工厂。工业4.0”在德国被认为是机械化(第1次)、电气化(第2次)、自动化(第3次)之后的以智能化为标志的第4次工业革命。

《新经济导刊》:是否可以认为:新一轮工业革命必然对传统产业造成颠覆性的冲击,传统产业需要新的产业政策;新一轮工业革命也必然会带动一些新产业的诞生,政府主管部门自然也需要及时制定新产业的政策

王喜文:正是如此,因而应该从学术角度进行研究,探索应对政策,让新产业政策推动经济新陈代谢,培育创新。相应地,新产业政策的研究也应该基于两个方面——重振传统产业(新的产业政策)与培养新兴产业(新产业的政策)。重振传统产业,主要是针对因产业结构不合理、产能过剩等原因未能充分提升生产效率的产业,要对之采取新的调整。尤其是,农业和传统制造业。此外,还涵盖中小企业政策和反垄断政策等的完善。培育新产业,重点是明确促进经济增长的新动力,并使其步入成熟阶段,所采取的长期培养政策。通过促进需求、供给双方的创新,提升人均高科技投资比率,提高创业企业数量。

产业政策的合理性究竟何在

《新经济导刊》:发展新经济、培育新动能是一个热点,而如何发展和培育必然涉及产业政策,甚至其仍将作为21世纪各国最基本的经济手段之一而长期存续下去。那么,产业政策的合理性究竟何在?

王喜文:经济发展的本质是不断提高人均收入,前提则是越来越高的劳动生产率水平。劳动生产率水平的提高有两个途径:一是通过技术创新,提高产品质量和提升生产效率;二是通过产业升级,将现有劳动力、土地、原材料、金融资本等生产要素配置到附加价值更高的产业,从而培育新市场,创造新动能,带动产业机构的变化。所以说,只有通过产业政策的正确引导,才能实现技术创新和产业升级,而能否有效带动产业结构的变动,是判断产业政策是否合理的基本标准之一。

因为,技术创新有它的不确定性。例如,机器人产业政策或发展人工智能等措施无疑是提升技术创新和产业升级的政策之一。但是,如果不对企业进行扶持和激励,企业往往会出于研发前景不明朗、研发结果不确定性等原因,而会失去研发动力。而政府以产业政策集中有限资源,在相应产业政策的补贴等补偿机制下,帮助企业克服研发初期所需的巨额投入,才能使企业有更多意愿进行研发投入,克服研发成果和市场前景的不确定性,助力企业提高效率、缩短工期、保证质量、降低成本,具备更高的竞争力,企业才能因此获得更多的利润空间,产业才能更快地得到升级,整个经济体系才可以向附加价值更高的产业变迁。

《新经济导刊》:但有人说,这项政策有效吗?会不会造成大规模失业、会不会减少社保基金呢?

王喜文:这时候,需要政策制定者对可能的技术创新和产业升级的经济和社会回报做出甄别,采取相应的配套措施。例如,通过以培养高技能人才以及对替代下来的人员进行培训等产业政策,引导他们在新行业从事新职业,不断从当前技术和产业配置到新的效率更高的技术和附加价值更高的产业之中,从而获取更高的收入。

当然不仅如此。产业政策的功能是多重的。它主要用于:克服资源配置中的市场缺陷、加快产业结构转换、保持和促进幼稚产业的发展、帮助困难产业和衰退产业进行结构重整、创造有利于平等竞争、规范竞争的市场环境和秩序、发挥国家竞争优势,提高本国产业的国际竞争能力、实现生产要素在国内各地区间的均衡配置、使科技进步与产业结构调整互为促进等。

产业政策是否有效,除了要看设计政策的理论依据和出发点、作用点和作用机制之外,还要看它的量化效果。一般而言,判断产业政策合理与否,还要看它是否能够最大限度地发挥主导产业的带动效应。在市场经济的框架中,推动主导产业的较快发展,形成对相关产业及整个国民经济增长的带动效应,是产业政策所擅长的,而这一点也是市场机制的自发作用相对于产业政策所不及的方面。分析带动效应,虽然也是遵循成本收益分析的框架,但它与一般的成本收益分析有着不同的特点。就一般的成本收益分析而言,其着眼点是成本与收益之间的相对关系。只要某一经济行为的收益大于成本,这种经济行为就是可行的。

《新经济导刊》:实施产业政策的带动效应大于成本,是其可行性的一个方面,但如果由于实现产业政策目标超过了社会的承受能力,这样的产业政策是否仍然不可行?

王喜文:中国人民大学韩小明教授在《产业政策的实施机制》一文中指出,在这个方面最突出的表现,就是产业结构升级与结构性失业之间的冲突。以我国目前的情况为例,迫于来自就业方面的巨大压力,在劳动力成本已较大幅度上升的情况下,不得不在大力推进技术进步、实现产业结构升级的同时,保持较大比重的劳动密集型产业,这就是实施产业政策的成本收益分析所表现出的另一个方面。从一定意义上说,前一个方面的分析,是产业政策可行性的必要条件,而后一个方面的分析,则是产业政策可行性的充分条件。

所以说,产业政策是否有效,有其客观的判断标准。对产业政策的效果评价,是在它与市场机制自发作用的比较基础上形成的。这种效果评价至少需要考虑三个方面的内容:一是在产业政策目标基本合理的前提下,这一产业政策目标是否实现及其实现程度;二是这一产业政策目标的实现速度,即产业政策的时间效益;三是实现产业政策目标的代价,包括经济、政治、社会诸方面的资源付出代价。可以认为,前两个方面是实施产业政策的收益分析,后一个方面是实施产业政策的成本分析。

如何实现产业政策的连贯性

《新经济导刊》:产业政策需要有不断修正、动态调整的续航能力。随着经济环境的变化,产业政策的重点、手段和实施方式需要不断调整,才能使发现和创新过程成为一种常态。也就是说,产业政策是不是还有一个连贯性的问题?

王喜文:我比较同意上海市人民政府发展研究中心主任肖林所说,产业政策只是一定阶段、一定时期的产物。产业政策并非一成不变,也非一劳永逸,而是需要针对不同发展阶段的目标任务,适时调整产业政策重点。例如,美国在上世纪80年代推行三二一产业政策,第三产业产值和比重大幅提升,实施了以信息技术为核心的高新技术产业扶持政策,取代了原先的钢铁、造船、化工等传统产业,实现了主导产业的迅速更替。上世纪90年代在美国政府产业政策的引导之下,美国企业的创新能力得到大规模爆发性地提升,从而造就信息产业的繁荣。而进入21世纪以来,当IT 革命的浪潮逐渐消退时,美国产业政策在思路和手段上缺乏连贯性,对实体经济创新的作用很大程度上被过度的金融创新淡化,美国也由此陷入严重的金融危机。

再比如,日本在上世纪50年代初期,实行以经济复兴为核心的产业政策;而到了上世纪50年代中后期至上世纪70年代初期期间,则转向实行以重化工业化发展为核心的产业政策;上世纪7080年代,实行以发展资本和技术密集型产业、推动产业转型升级为核心的产业政策;上世纪90年代至今,实行以适应全球化发展、推进技术立国为核心的产业政策。

就我国而言,在改革开放期间其实有一项非常成功的产业政策,那就是支持劳动密集型的制造业发展的政策。在上个世纪80年代初期,农业改革提高了农业生产效率,也产生了许多农村剩余劳动力。为了发展劳动密集型制造业,政府首先在沿海发达地区开设了经济特区,对外国投资企业提供税收、资金、能源和土地方面的优惠,后来还一度把这样的政策推广到内资企业和全国各地。上世纪90年代中期,我国在全球劳动密集型出口市场上的份额已经达到四分之一,尤其是,在加入世界贸易组织(WTO)之后,中国很快就变成了全球制造业中心——世界工厂,可谓是这项政策推动的结果。

《新经济导刊》:支持劳动密集型制造业的政策为什么成功?归根到底还是因为它符合当时的比较优势。

王喜文:所以,产业政策也有它的时效性,也要有退出机制。我国支持劳动密集型制造业的政策能够获得成功,除了符合比较优势和不限制竞争之外,就是及时退出。上世纪80年代中期,作为当时各方都能接受的政策模式和政策工具,以政府为主导的选择性产业政策成为中国推动计划经济向市场经济渐进式转型的重要方式。而随着市场经济时代的到来,只有不断减少对微观经济的计划管理或行政干预,才能不断释放微观经济活力,促进产业发展及产业结构调整。

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