编者按:近日,央行首次以“普惠金融”的名义实施定向降准,一时间普惠金融再度成为业界关注的热词。这一政策的推出,无疑是对金融机构发展普惠金融最有利的支持。发展普惠金融是我国金融改革的大方向,也是让老百姓享受改革红利的重要举措,然而,我国普惠金融仍处起步阶段,进一步发展普惠金融还需要更加开放的视角,破除监管政策和业界认识上的障碍。目前国际上发展普惠金融有哪些经验可供借鉴?金融风险如何防控?对此,国研网专访了国务院发展研究中心金融研究所证券研究室主任、副研究员郑醒尘。

国研网:“普惠金融”的概念,据说最早是联合国在“2005年国际小额信贷年提出的,既是一种理念,也是实践活动,后被联合国和世行大力推行。我国普惠金融起步较晚,但政府和民间各方都非常重视。您能具体介绍一下普惠金融的内涵吗?

郑醒尘:从服务对象上来理解,普惠金融是为具有还款能力的中低收入客户群或小微企业提供服务,主要依靠机制创新,而不是依靠补贴,与政策性业务并不等同。

提供普惠金融服务,首先是指能开设银行账户,提供存款、取款、支付等服务,在此基础上提供贷款等服务。其中,提供信贷业务是关键,也是难点问题。

具体来说,普惠金融有两个关键特征:

一是增加包容性。普惠金融服务的本质特征是包容性。强调包容性的原因在于在金融领域市场竞争过程中,金融机构基于提高资本回报考虑,对客户进行筛选,导致弱势群体被排斥在服务范围之外。 

因此,普惠金融面向的是被传统服务渠道排斥的客户:弱势群体、小微企业。在国务院发布的2016-2020推进普惠金融发展规划中,就弱势人群明确提到农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体。

二是改善金融服务可及性。主要是从以下几个维度:

网点分布:在农村地区,要综合考虑人口基数、行政层级、交通条件等因素。增加网点设置,可以显著改善农村地区的金融服务,但需要解决运营成本问题。

服务门槛:主要是信贷的条件,例如对抵押品的要求,对担保人的要求等。初创阶段的小微企业,包括轻资产的科技创新企业,在这方面往往难以符合要求。弱势人群也往往面临抵押品、担保人等问题。通过分析客户的现金流及其风险点,发放信用贷款,这是降低门槛的切入点。

收费标准:本质上是贷款的利率定价问题。如果客户贷款的目的是用于很短时间的资金周转,可能对利率有较高承受能力,但这类情况并不多。小微企业和弱势群体所需要的是通过生产经营实现自身发展。时间一长,较高利率往往很大的压力。因此,较高的利率本身影响金融服务可及性。这意味着,与其通过提高贷款利率来与业务风险相匹配,不如尝试通过控制风险来与普惠金融客户能接受的利率相匹配。否则,较高的利率会吸引高风险客户,导致自身的业务风险偏高,反而得不偿失。

业务流程:流程太复杂、决策链条太长,都对弱势群体形成很大的隔离效应。流程复杂,决策链条长意味着附加要求多,等待批复的时间长,而弱势群体缺乏资金的使用规划,也缺乏预见性,往往临时急需资金,这就意味着弱势群体客户不容易通过审批流程。而决策链条长,也意味着决策层掌握的关键信息有限,也不容易对客户需求作出有针对性的回应。但对大银行而言,由于关键权力上收,产品研发的权力也不在基层,作出这方面的适应性调整并不容易。相对而言,小银行具有更大的灵活性。

国研网:目前,我国发展普惠金融面临着哪些问题与挑战?

郑醒尘:正如金融机构经营所面临的基本问题,普惠金融服务同样要解决好自身的商业可持续发展发展,提高市场竞争力。

这关键在于如何促使收入有效覆盖成本和风险。这里需要强调的是,其中的成本,应该考虑到资本的使用成本,特别是主要股东的资本回报率预期,以及分红要求。

相对而言,小银行的决策链条短、决策重心下低,在信贷额度、反映速度、产品研发等方面能够对小型客户需求作出更好反应,离普惠金融服务更近一些。但小银行面临的市场竞争压力也更大。

过去30多年国际经验表明,发展普惠金融需要关注以下三方面的问题:

第一,收入项的经验趋势和压力

银行业的存贷利差逐步缩小趋势。在上世纪90年代初前后,不少发达国家和地区启动利率市场化,之后经过市场竞争,存贷款利率总体经历了下行过程,一些国家和地区还伴随存贷款利差缩小,以及小银行数量减少等现象。这种现象具有长期性。

原因在于,小银行在利率定价方面,相对于大银行缺乏主导权,维持收入所面临的压力更大。如果小银行不推进自身的调整转型,很难适应新形势下的竞争要求。

第二,成本压力

资本使用成本。私人股东存在较强的投资回报要求,在客户分层情况下,导致相关商业银行的渗透层次有限,主要服务中上层客户,很难深入到底层客户。

IT投入。技术更新快,软硬件投入规模增大趋势,小银行压力更大。规模偏小的银行实际面临两难:不投资IT则跟不上形势,投资IT则负担太重;形成发展的可持续性问题。一些小银行主动寻求大银行兼并。

营业网点。普惠金融服务要求服务网点扎根基层,包括服务好农村人群。随着经济发展水平提高,物理营业网点的成本压力会与日俱增。

人力成本。由于普惠金融服务单笔业务额度小,相应人力投入削减余地有限,贷后管理的人力成本较高。

第三,风控难题

如果按照传统的银行信贷业务来运作,普惠金融服务资本回报率的预期不高,但实际面临的风险不低,一些大中型商业银行在推进普惠金融服务过程中,往往很难把不良率控制在预期范围之内。这也是股份制商业银行面临的重要障碍。

此外,商业银行还面临着客户的合格抵质押物不足;信息不对称,客户财务报告不清晰,关键信息披露不全、不准确;客户的生产经营风险等问题。

现实中的悖论是,在自由竞争情况下,在利率市场化之后,大银行将逐步挤占小银行的传统市场份额,导致小银行数量逐步减少,但普惠服务领域的资本回报预期不高,风控机制不同于传统模式,大银行的服务渗透有限。这种局面不利于发展普惠金融。

国研网:目前国际上发展普惠金融有哪些经验可供借鉴?

郑醒尘:普惠金融的概念提出,即使追溯到金融排斥(financial exclusion)的本源,也不到30年时间。但面向弱势群体的金融服务探索,如果考虑到信用合作,则有170年历史。因此,相关的机制探索和实践经验值得重视,也值得借鉴。

首先是关于增加收入方面,可以有两方面措施:

营业收入:提高收费标准,提高利率,意味着客户负担加重;超出客户的承受能力,反而导致金融机构自身的发展不可持续。20%25%是重要边界。超出这一边界,不利于发挥客户的生产潜力,反而增大客户的风险和压力,同时还会吸引高风险客户。

政府补贴:局部补贴会被能人获得(发展中国家案例包括:地方议会议员向基层合作银行、国有银行份制机构施压,要求向特定对象发放贷款,以换取选票)。从实际统计结果看,反而是具有较强经营能力的能人违约的比例更高,目的是通过银行定期核销不良贷款获得好处;没有社会关系的弱势群体违约比例相对较低,但却难以获得贷款。无差别的全面补贴则可能导致政府负担较重,长期实施有难度。

其次,在降低成本方面主要有以下几种途径:

合作银行:信用合作模式。一是较低的资本使用成本,低分红,重积累。二是以互助方式调动社员参与运营活动,减少人力成本。三是社员制模式,控制营销成本。这在发达国家形成了竞争优势,在农村地区占主导。欧洲发达国家的合作银行具有这方面特点。

不足之处,基层组织的规模偏小,需要进行组织再联合。

除了发展合作银行体系,大型银行通过资金批发与基层信用合作组织嫁接,也是可行的途径,包括政策性银行向基层信用合作组织批发资金,但规定政策性银行提供资金必须优先偿还。例如德国地租银行。

此外,一些商业保险公司也与基层的互助保险组织合作,前者提供后台管理等服务,基层互助保险组织通过互助方式降低人工成本。

人工服务的电子化替代。IT投入,在线服务替代柜台服务,提高效率,降低成本。电子化替代带来的附带效应是,在维持有效服务的前提下,基层法人和物理分支网点的数量不断减少。荷兰合作银行为例,从八十年代到现在,电子化替代率从10%左右提高到90%以上;基层法人数量则从80年代初的近1000家,减少到2013年的136家,并在之后逐步减少到100家。

移动金融服务后来居上。借助移动电话的无线信号网络,将金融服务向各类应用场景和基层农村拓展。一是业务比重快速上升,二是在欠发达国家迅速普及,例如非洲和东南亚的欠发达地区。

最后是控制风险方式的经验,总结起来可以有四种做法:

发展信用合作组织。社员之间、基层组织之间交叉担保,部分信用合作机构由社员分担剩余风险(例如德国的雷法巽合作银行模式)。

实行专业化经营。一是提供一揽子综合服务,降低客户的生产经营风险,包括生产、销售相关的辅导、咨询、技术支持。需要推进自身的业务流程再造,决策重心下移,适应客户业务模式特点,并推进人力资源结构优化,补充行业的(技术、市场)专家。

计算机量化模型分析,提高风险识别能力。需要以基层业务人员与客户的接触为基础。计算机决策与人工把关结合。重视数据积累。包括软信息数据化。

现金流分析。对客户现金流的各个关键环节进行分析,找出其中的薄弱环节,判断其中存在的风险。荷兰合作银行有这方面专长。

目前,中国人民银行探索推进的整合公共信息资源,提供信贷决策依据。纳税、公检法公开信息、公共服务机构信息等。关键是地方政府的综合协调部门,例如政府办公厅,要牵头协调相关部门,整合公共部门的信用相关信息。

国研网:的确,作为一家金融机构,立身之本是风险管理。无论是普惠金融服务的风险管理,还是为了实现自身的稳健发展,都有必要了解金融风险的防范与控制。从全球范围来看,目前有什么有效做法来实现最佳的风险控制?

郑醒尘:在防范、控制金融风险方面,既涉及到微观审慎,也涉及到宏观审慎,微观审慎是宏观审慎的基础。这方面道理很明确,但知易行难,做起来并不那么简单。即使在金融体系比较完备的发达国家,有成功的经验,也有不成功的教训。回顾总结这些经验教训,对于我们下一步更好防范风险,实现稳健发展,十分必要。

从相关国家的经验教训看,防范系统性金融风险的主要机制,以澳大利亚为例,其审慎监管局牵头防范系统性金融风险,发挥牵头领导作用。除了数据全面汇集、风险监测、预警机制,还重视危机模拟工作和危机复苏机制。具体包括:数据全面收集、计算机化处理(大数据分析技术)、实时动态分析、分行业跟踪、跨部门联动、早期预警、应急预案、危机恢复,违规惩罚机制,责任分工,绩效评估。

澳大利亚经验表明,充分汇集、共享金融市场信息,是有效监管的基础,同时部门之间、部门内部业务操作层面的即时互动机制,是监管协调的有效保障。这对于防范系统性金融风险以及应对国际金融危机冲击是必要的,有助于强化监管能力建设。这正是当前我国监管体制中存在的关键不足,也是建立有效监管协同的必要条件。此外,防止金融产品误导投资者是遏制金融欺诈行为的重要切入点。只有将金融交易置于监管视线之内,才有可能谈得上监管,因而监管机构必须充分掌握金融市场信息,信息化技术完全能支持这一点。就法律层面而言,监管机构不审批某一金融产品并不等于没有监管责任。对监管机构而言,相对于问题总爆发时不可收拾局面,在此之前任何时候介入都不算晚。

从美国、英国等地处置金融风险的重点措施看,主要包括了三方面:提高重要金融机构自恨的损失吸收能力、对重要金融机构如零售商业银行实行风险隔离、通过债转股等方式推动利益相关方参与自救。这些制度安排具有长期意义,实际上既可以作为防范金融风险的措施,也可以作为金融机构维持稳健发展的经营策略。

一是提高金融机构损失吸收能力。

金融机构的风险吸收能力关键取决于资本权益的相对规模。在实际监管中,兼顾资本充足率和杠杆比率。但需要特别指出的是,无论是资本充足率还是杠杆倍率,不应满足于巴塞尔协议的最低要求,否则难以有效应对内部外部风险。以资本充足率为例,在英国银行业独立委员(Independent Commissionon BankingICB2011年递交的建议中,认为即使10%的权益与风险资产加权之比仍然太低,在危机条件下的损失吸收能力不可靠。零售商业银行的资本缓冲保护比例应在巴塞尔协议规定的7%一级核心资本充足率底线和3.5%非权益资本基础上,针对系统重要性银行要求增加1%-2.5%,其中大型银行应为2.5%;此外,还应考虑逆周期调节、风险处置等需要,相应增加资本缓冲保护比例。当资本缓冲保护比例达到20%时,应对金融危机的社会成本会处于较低水平。考虑实际条件,在资本充足率基础上,需要建立特殊债务安排等内部自救机制,如具有内部自救功能的债券,在必要时参与吸收损失,纳入资本缓冲保护比例。

二是对零售商业银行的风险隔离

零售商业银行与业内其他金融机构尤其是投资银行的深度利益关联,意味着一旦对方陷入偿付能力或流动性危机,会被拖累而陷入困境。但商业零售银行的特点又决定了政府不得不用纳税人的钱进行救助。因此,治本之策是将零售商业银行业务的资产进行隔离,即商业银行作为独立法人,与投资银行的资产分开,并管制相关交易活动。在具体做法上,英国和美国存在不同。美国要求银行控股集团将对冲基金和私募股权投资基金彻底剥离,而英国在保持商业零售银行资产和业务独立的基础上,允许上级控股机构在集团内部保留投资银行,在集团内部共享信息,以形成协同效应,增强整体竞争力。

同时,零售商业银行与投资银行的业务往来也存在较大的潜在风险,应进行必要的限制;就原则而言,零售商业银行参与衍生品等高风险交易活动应立足于对冲自身风险,而不是谋取价差回报,并限制自营业务。由于这些业务利润丰厚,吸引力很大,必须划出严格具体的界限,以阻止冒险行为。在实践中,由于存在模糊地带,如美国商业银行的做市业务与自营业务、风险对冲与投机业务等等,给监管带来困难。美国的做法是对相关业务进行严格详细的规定,文件达数百页;英国的做法是增加股东的风险责任,使股东对其冒险行为负责,以降低道德风险,同时结合引入自救债券等特殊安排,发挥特殊债权人对银行道德风险的监督作用,通过这些措施应对上述模糊地带问题。

三是对商业银行的权益转化支持

相对于美国直接限制银行控股集团或非银行金融机构的杠杆倍率,英国主要理念是,纳税人的钱不应用于支付金融机构的冒险代价,金融机构包括商业银行的股东、主要债权人等利益相关方应对此负责。基本思路是,一旦接受圈护的金融机构陷入危机,在依靠权益资本吸收损失基础上,把特定债权转化为股权,从而形成很厚资本缓冲保护层,确保金融机构能有效应对危机冲击。在特殊债权的界定上,可以考虑金融机构发行的债券,也可考虑由政府在参与救助时指定,即赋予政府相应权力。如上文所述,这种机制安排有双重效应,一方面加强缓冲保护和内部自救,另一方面也强化利益相关方对冒险投机行为的监督和干预,其市场化色彩更浓。

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