编者按:党的十九大报告提出“幼有所育”,并作为我国保障和改善民生的重要内容,将学前教育放在了前所未有的重要位置。2017年年底中央经济工作会议首次提出解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题。今年全国两会上,李克强总理在政府工作报告中强调,儿童是民族的未来、家庭的希望。要多渠道增加学前教育资源供给,运用互联网等信息化手段,加强对儿童托育全过程监管,一定要让家长放心安心。目前,我国学前教育资源供需的现状如何?怎样破解“入园难”、“选园难”问题?如何做好学前教育的市场开放与有效监管?学前教育立法是否有必要?新时代如何真正实现“幼有所育”?针对上述问题,国研网专访了国务院发展研究中心社会发展研究部调研员、副研究员佘宇。

学前教育资源短缺将加剧

国研网:今年的全国两会上,伴随国家生育政策变化的二孩教育资源配置问题,尤其是学前教育问题成为两会代表委员们关注的热点话题之一。当前,我国学前教育资源供需的现状是怎样的?

佘宇:通过连续实施两期学前教育三年行动计划,我国学前教育改革发展取得显著成效,学前三年毛入园率更是从50.9%提高到77.4%。但整体上看,由于底子薄、欠账多,学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节,入园难等问题仍然突出,公众反映强烈,亟需解决。“入园难”反映了我国学前教育的供需失衡,“入园难”更是“选园难”即选择办学质量高、收费比较低的公办园难,局部地区“资源短缺”矛盾尤为突出。从某种意义上说,“入园难”更多的是一种供给结构与需求结构不匹配的结构性需求矛盾,是一种结构问题大于总量问题的供需矛盾。随着“全面二孩”政策带来的学龄人口可预见的增加,普惠性学前教育资源短缺问题还会进一步加剧,距离国家第三期行动计划提出的“到2020年,普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右”的目标仍然任重道远。

鼓励普惠性学前教育资源

国研网:2017年,国家陆续提出了相关政策,加强民办学前教育发展,增加学前教育资源供给。但怎样的政策设计才可以吸引更多的民办园举办者加入到普惠性序列中来?对此,您有怎样的建议?

佘宇:结合数量和性质两方面情况,民办学前教育的角色应该包括两种情况,一种是占有主导地位的非营利性民办园,另一种是补充地位的营利性民办园。对于前一种情况,由于政府要承担付费责任,所以对应的制度安排是政府购买服务,其具体形式非常多样,包括对供给方付费的补贴制度,对需求方付费的教育券制度,以及承包等,这几种形式在我国都得到了尝试。对于后一种情况,则由私人部门进行投资,面向市场中有需要的群体提供服务,民办幼儿园的运营遵循市场法则,收益由幼儿园的投资人支配。

为鼓励和引导民办园提供普惠性学前教育服务,可采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、减免税费、免费提供场地、派驻公办教师、名园输出管理、享受公用事业减免费用等多种方式来进行支持和激励。

针对学前教育阶段民办园占比过高的现状,以及这一学段兼有保育和教育的双重任务,加之普惠性资源严重不足问题仍未得到有效缓解,应在继续增加公办园数量、提高公办园占比的同时,以分类管理为抓手,吸引更多的民办园举办者加入到普惠性序列中来。首先,对民办园实行分类管理之后,关于非营利性民办园的各项扶持和优惠政策将得以真正落实和进一步完善,这将有助于其继续提供普惠性学前教育服务;其次,营利性民办园的办园成本更加透明,学费虽有上涨的可能,但政府仍有采取相应的政策工具对其进行调控的余地;最后,经过这些年的努力,已有相当比例的公办园可以提供普惠性学前教育服务。而且,如果区域内公办园、非营利性民办园的占比较高,也会对营利性民办园的收费空间产生一定的约束。这些也都有利于减轻家庭的学前教育支出压力,使其享受到普惠性的学前教育服务。

规范和监管制度亟待完善

国研网:在收费标准合理优惠的同时,也要强调对质量的把关,如何推进普惠性民办园和公办园的“同质同价”?

佘宇:必须意识到,公办园普惠于民的背后,其实是政府相应的财政投入。公办园办园标准越高,政府的投入就越多。因此,推进普惠性民办园和公办园“同质同价”的第一步是实现尽可能的“同价”,即按照幼儿园的办园水平、质量和成本等内在因素,并综合考虑经济社会发展、物价正常增长等外在因素,适时规范和调整保教费标准。对于普惠性民办园,由于其分担了政府的部分职责,且教师工资、场地租金、园所经营费用等均需自筹,尤其需要多渠道给予其必要的经费保障。

在实现尽可能“同价”的基础上,加大对普惠性民办园“质量”提升的结对帮扶力度,如派驻公办教师、名园输出管理等;与此同时,从准入、招生、监管等各个环节入手,进一步强化政府对普惠性民办园办园行为、质量的规范与管理,对不符合要求的采取限制、取消相关资格及优惠政策等措施。

国研网:建立曝光制度惩戒失德教师,被列入教育部2018年的重点工作之中。前一段时间频发的幼儿园负面事件,也在提醒着学前教育市场的规范和监管制度亟待完善。对幼教行业师资队伍的建设,您有怎样的建议?

佘宇:无论是教职工数量配备不足、职业吸引力不强,还是学历结构、专业能力参差不齐,以及工作量大、待遇偏低、缺乏职业晋升空间等,可以说,这些问题的存在,直接或间接影响着学前教育机构从业人员的日常行为,进而影响到在园幼儿的生命安全、以及身心健康成长。从人员队伍建设角度来看,可以考虑从以下两方面采取措施:

一是,加快建立学前教育机构从业人员“蓄水池”(或“人才储备库”)。补齐人员“缺口”,既要扩量,更要提质。一方面,充分利用现有举办办学条件的中职、高职及本科院校资源,扩大相关专业招生规模,增加人才培养及供给;另一方面,加强人员岗前培训、考试考核、持证上岗。对于扩大招生规模的院校,需要严格审查其办学条件,严格督导其办学质量,确保人才培养质量;对于相关行政部门组织的培训,除囊括新进人员外,也应涵盖在职人员,尤其是民办园和农村地区幼儿园的在职人员,要将继续学习情况纳入学前教育机构考核评定之中,切实提高其业务水平和服务质量。与此同时,更为重要的仍然是要尽快实现学前教育机构从业人员业务发展和职业晋升渠道方面的突破,以及缩小不同类别、不同区域园所(不同身份)待遇的现实差距、实现同工同酬。

二是,进一步加强学前教育机构从业人员日常监管和培训工作。针对部分从业人员职业操守、专业伦理缺失,以及相关政府部门联动监管存在的问题,建议明确牵头部门,组织相关准予机构,面向所有学前教育机构从业人员,通过多种形式定期开展职业操守、法律法规、业务知识培训,提高行业自律和自身建设。同时,明确监管主体,实行部门牵头、多部门参与的联席制度,对辖区内园所进行综合评估并定期抽查,不合格的限期整改,尽可能避免因“九龙治水”、责任交叉、信息不畅等导致监管缺失的问题。此外,相关部门在关于学前教育机构收费细则和内部管理规定中,也应尽快删除或修改某些规定(例如,把幼儿教师工资与幼儿出勤率挂钩),进而规范园所内部管理程序。

国研网:近年来,社会各界关于应尽快出台《学前教育法》的呼声一直非常强烈。对此,您怎么看?

佘宇:学前教育立法的核心,简单来说,就是要从法律上确保政府对学前教育的财政投入以及幼儿教师(甚至全体幼儿园教职工)的地位和待遇等问题。通过立法,有助于建立健全学前教育经费保障长效机制,有助于强化学前教育机构人员队伍建设,进而有助于实现学前教育普惠健康安全发展。

实现幼有所育需多措并举

国研网:面对当前学前教育发展不平衡、不充分问题,对于下一步规范发展和推进改革,真正实现“幼有所育”,您有何建议?

佘宇:鉴于我国学前教育服务体系的基本现状和面临的突出问题,应进一步强化学前教育服务的公共品属性,在路径选择上,突出“保基本、强基层、建机制”,并以此作为学前教育改革发展的总体思路。按照这一总体思路,可以提出我国学前教育改革发展需要遵循的若干基本原则,即服务对象的普惠性、服务内容和标准的适应性、服务提供的可及性、服务价格的可承受,这些基本原则需要贯穿于学前教育服务体系建设的始终。具体建议包括:

一是通过相关政策设计使政府投入切实转化为公众福利。从国际上看,大多数国家均将学前教育作为国家的公共事业或准公共事业,学前教育的财政投入持续增长,政府以财政拨款为杠杆,实现学前教育的公益性,促进学前教育公平和质量提高。关于政府投入的方式,广泛争论的焦点在于是补供方(建公办园)还是补需方(幼儿)。实际上,无论是补供方还是补需方,都有其适合的环境条件,以及各自的优点和缺陷。无论是哪种投入方式,其最终意义(或衡量成功与否的标准)仍在于通过相关政策设计真正转化为公众实实在在的福利(核心还是在定价机制上)。

二是发挥政府主导作用并不意味着政府直接提供公共服务,应给民办机构、多样化需求留出空间。作为政府举办的公办园,需要做好两方面的工作:首先是托底,即对处于逆境的幼儿或贫困幼儿等提供支持与援助,确保每一个适龄幼儿都能享受基本的学前教育服务(尽职责、保基本);其次是加强其服务监管、标准制定、提供培训与指导等资源中心的作用(尤其是那些师资、科研、业务等方面突出的优质公办园)。发挥政府的主导作用固然十分必要,但非营利和私人部门的参与对于扩大学前教育资源、增加服务供给也具有重要意义,可以在一定程度上产生竞争,为多样化需求提供更多选择。

三是打造示范机构引导制定服务、质量、价格标准及规范。鉴于目前学前教育办学主体多元化格局已经基本形成,国家财政也有配套资金安排,当务之急应在于解决标准及规范不足的问题。优质幼儿园(比如省优示范类幼儿园)应侧重于为整个学前教育提供某种标杆,既包括政府购买服务的标准、人员职业规范的标准,也包括服务人员权益的保障及人才队伍的培养、输送等。通过示范和信号作用,引导政府、社会及市场调动各方资源,共同推进学前教育服务的提供。同时,为家庭照顾人员等非正规服务人员提供幼儿保教基本技能培训。

四是理顺学前教育管理体制和办园体制,加强省市两级统筹、落实县级主体责任、充分发挥乡镇作用。应着重提高中央和省级政府的责任,特别是在学前教育财政投入和支出方面的责任,建立各级政府共同分担、省级为主的学前教育经费保障体制。此外,还需加紧研究制定以流入地区政府管理为主,以公益性、普惠性幼儿园为主两为主政策解决进城务工人员子女接受学前教育问题。

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