编者按:实施乡村振兴战略是党的十九大提出的一个大战略,也是今年中央一号文件的主题。目前是各地区、各部门、各单位调研制定实施乡村振兴战略具体措施的重要阶段,把乡村振兴战略的实施路径与突破重点研究好和确定好,关系重大、影响长远。对此,国务院发展研究中心农村经济研究部副巡视员、研究员秦中春提出,在思想观念上,要提高对实施乡村振兴战略的理性认识,深入准确充分理解实施乡村振兴战略为什么和是什么;在操作实践中,要把握实施乡村振兴战略的八项工作重点,着力建构形成实施乡村振兴战略的有效途径和完整路径;在具体工作中,要推进农业农村发展方式的重要转变,注意汲取应用国内外经验教训和最新成果,重视搞好科学决策、健全质量标准、避免乡村浪费和福利陷阱、建设“公路+”、应用“互联网+”和“党建+”、加强国家保障。

 

国研网:党的十九大报告提出的实施乡村振兴战略引起了社会的广泛关注和高度重视,中央为什么要实施乡村振兴战略?如何理解乡村振兴战略的丰富内涵?

秦中春:党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,具有重大意义,具有谋全局、看长远、盯问题、做实事的性质。从历史角度看,它是在新的起点上深入推进城乡发展一体化,总结过去,谋划未来,提出了乡村发展的新要求新蓝图。从理论角度看,它是实施市场经济体制,深化改革开放,系统解决市场失灵问题的重要抓手。从实践角度看,它是以人民为中心,呼应老百姓新期待,扎实解决三农发展遇到的现实问题的重要内容。从工作角度看,它是一个面向未来30多年的长远发展大计和统筹不同地区、不同部门、不同单位的差异性三农工作的全局安排部署,各地区、部门、单位在具体工作上不能照抄照搬,必须结合实际学习、贯彻和实施,真正实现政策设计目标。

一是实施乡村振兴战略是新时代解决我国社会主要矛盾的迫切要求。

经过60多年的努力奋斗,在中国共产党的领导下,中国的经济建设和社会发展取得重大成就,中国特色社会主义进入新时代,这是党的十九大报告作出的一个重大判断,它明确了我国发展的新的历史方位。新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾,对经济社会发展提出更高要求。改革开放以来,随着工业化的快速发展和城市化的深入推进,我国城乡出现分化,农村发展也出现分化,目前最大的不平衡是城乡之间发展的不平衡和农村内部发展的不平衡,最大的不充分是“三农”发展的不充分。从决胜全面建成小康社会,到建成社会主义现代化强国,解决这一新的社会主要矛盾需要实行乡村振兴战略。

二是实施乡村振兴战略是系统解决现代市场经济体系运行深层次矛盾的重要抓手。

改革开放以来,我国推进市场经济改革,市场在资源配置中发挥越来越重要作用,促进了生产力发展,社会劳动分工越来越深、越来越细。随着市场经济深入发展,需要考虑市场体制运行所内含的生产过剩矛盾以及经济危机等问题,需要不断扩大稀缺资源配置的空间和范围,解决问题的途径是实行国际国内两手抓,除了把对外实行开放经济战略、推动形成对外开放新格局作为重要抓手外,也需要把对内实施乡村振兴战略作为重要抓手,形成各有侧重和相互补充的长期经济稳定发展战略格局。由于国际形势复杂多变,相比之下,实施乡村振兴战略更加可控、更有可能做好和更有福利效果。

三是实施乡村振兴战略是呼应新时期新期待引领农业农村农民创新发展的重要内容。

经过多年的持续不断的努力,我国农业农村发展取得重大成就,现代农业建设取得重大进展,农民收入持续增长,大规模的农业剩余劳动力转移进城,脱贫攻坚取得决定性进展,农村各项建设全面推进。与此同时,在实践中,目前三农发展也还存在很多突出问题亟待解决,包括农产品阶段性供过于求与供给不足并存;农村基础设施和民生领域欠账较多,农村环境和生态问题比较突出;农民就业创业创新能力不足;国家支农体系相对薄弱,城乡要素合理流动机制不健全,乡村治理有待加强等。面向未来,广大市民和农民都对新时期农业农村的建设发展存在很多期待。把乡村振兴作为国家战略,不仅可以呼应新时期全国城乡居民发展的新期待,而且可以引领农业农村农民发展的探索创新、转型升级和不断进步。

四是实施乡村振兴战略是一个长远大计和统筹不同地区、部门、单位的差异性工作的全局部署。

实施乡村振兴战略,是党的十九大提出的任务要求,是面向未来30多年的长远发展,统筹考虑不同地区、不同部门、不同单位的差异性三农工作,引入新思想、新手段和新平台,科学有序推进的综合部署。它要求各地区各部门各单位结合实际,转变发展观念、搞好目标定位,突出区域特色、实行错位竞争,强化组织管理、形成有效机制,建立合作平台、促进分工深化。一是在战略目标上,重视不同区域乡村发展的差异性,在粮食安全、产业效益、生态环境建设保护上进行合理选择,讲求因地制宜。要以国家主体功能区规划为依据,推进乡村多功能性建设和专业化发展,对乡村进行分类,明确未来发展目标定位,实行宜粮则粮、宜经则经、宜草则草、宜牧则农、宜林则林、宜渔则渔、宜退则退、宜居则居。二是在战略手段上,重视打破历史形成的乡村发展低水平均衡状态,把握重点关键,引入先进要素,推进城乡融合发展和加快农业农村现代化。各部门要有大手笔、抓细节、立高端和转方式,解决瓶颈制约和一些历史形成的低水平均衡状态。三是在战略保障上,重视拓宽乡村建设发展主体,推进政府、市场和社会相结合,加强组织领导、公共管理和公共服务。要搭建有形之手,加强党委和政府领导,精心组织、高位推动,协调解决各种重大问题。用好无形之手,发挥企业在投资管理服务方面的重要作用。拓展社会之手,探索政府购买服务和促进行业联合的新机制。

五是实施乡村振兴战略是一个筹集和分配稀缺资源有选择有步骤地解决现实问题的工作过程。

我国的现代社会是多元化、多层次和不断变化的,实施乡村振兴战略需要解决的问题多样复杂,在实践上非常具有挑战性。国家组织实施乡村振兴战略的工作过程是需要投入的,这些投入是一种稀缺资源,在筹集和分配上必须讲究经济规律。为了实施好乡村振兴战略,国家需要有所为有所不为,千万不能搞成政治运动,刮风攀比,弄虚作假,搞形象工程、劳民伤财,积累新问题和新矛盾。各地各部门各单位要结合实际,深入分析考证当地实施乡村振兴的时空背景,从自然状况、发展趋势、人力优势、文化风俗等角度进行思考,分析振兴什么、为什么没有振兴和振兴到什么标准等,做好科学决策。比如一些乡村地区过去自然条件差,现在可能是优势,贵州就提出打造国家森林公园。人力资本投资关系重大,是百年大计,教育医疗要走在前面,如果人没有良好的知识、素质和技能,乡村振兴就没有保证。产业兴旺有可能在短期内取得明显成效,而在基础设施、文化发展、风俗习惯等方面则需要付出长期的努力。

国研网:近日,中共中央政治局召开会议审议了《乡村振兴战略规划(2018~2022年)》,标志着乡村振兴这一重大战略全面进入落地实施期。有了这样一个顶层设计与整体规划,如何进一步构建实施乡村振兴战略有效途径和完整路径?

秦中春:推动实施乡村振兴战略,在工作安排上,既要登高望远,能深谋远虑,也要脚踏实地,直面现实难题,能解决问题,重视防范风险,有计划有组织有项目地推进工作。各地、各部门、各单位要加强组织领导,结合实际深入调研,抓住统筹兼顾和重点关键,配置优化乡村振兴主体力量,细化乡村振兴工作目标定位,建立协调机构和责任机制,保障资源配备和工作投入,实行跨时期工作组合、跨城乡工作组合、跨村庄工作组合、跨地区工作协作互助、跨部门工作组合、跨个人工作组合和跨政府工作组合,扎扎实实做成几件大事,一件事接一件事地做好,切实有效地解决问题,确保全国乡村振兴的各项重要目标任务能够如期顺利完成。

第一,坚持农民主体地位和劳动者合理利益,把乡村振兴的主导力量激活。实施乡村振兴战略的工作是建设性与斗争性相结合的。首先,要聚焦建设性,明确乡村振兴的主要工作是经济工作。搞经济建设,与搞革命和搞运动不同,它是要讲经济规律的,要开展经济核算,按照市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的思路,推动发展质量变革、效率变革、动力变革。在党的十九大报告中,它是贯彻新发展理念建设现代化经济体系的六大内容之一。其次,要考虑斗争性,明确乡村振兴应解决重大问题,具体工作是艰巨复杂的。作为一个战略,与开会和引导不同,它是有“敌人”的,要综合使用上层建筑、经济基础和科技文化的手段。在今年中央1号文件中,它是新时代“三农”工作的总抓手。再次,要凝聚力量,明确乡村振兴的行动主体,把乡村振兴为了谁、依靠谁等重要问题解决好,放手发动群众,壮大投入力量,在党的领导下,有组织有力量地建立一个农业产业有优势、农民职业有吸引力、农村家园美丽宜居的现代化乡村,满足人民群众对美好生活的不断增长的需求。

第二,调研细化目标定位,把乡村振兴需要解决的问题界定并排序。实施乡村振兴战略的工作是普遍性与特殊性相结合的。中央提出的乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。这个要求是从全国范围和长期目标的宏观角度讲的,它不简单等于各类区域、各个部门、各单位都机械套用。现实社会的乡村是多种多样的,我们的可用资源是有限的,选择或努力做好一方面的内容往往不得不放弃另外一方面的内容,真正的发展是一个有所为、有所不为和有所放弃相结合的复杂过程。为了实施好乡村振兴战略,必须开创性地建构中央总要求的微观基础。一要从国家宏观管理入手,按照法治思维和社会工程的框架,解决行业性、区域性、结构性和体制性问题,重点对粮食安全、产业兴旺、生态保护等目标任务进行具体落实,实行责权利安排和人财物配备统筹考虑。二要从各地区、各部门和各单位入手,结合实际,因地制宜,实事求是,深入调研谋划,重点对生活富裕、乡风文明和治理有效等目标任务进行具体落实,推进建设有所为、有所不为的现代化乡村,实行有限目标,久久为功,把是否真正解决问题作为检验成效的根本标准。三要从改进和加强党的领导入手,正确处理不同社会群体之间的关系,承认、调节和保护合理差异,建构组织开展乡村振兴工作的良好社会秩序。

第三,实行跨时期工作组合,把乡村振兴的规划布局做实做好。实施乡村振兴战略的工作是跨时期和分阶段实行的。搞好规划布局是引导跨时期资源优化配置的重要工具。要组织“三农”大调研,对乡村实际情况、可能发展方向和可用的资源进行摸底调查,研究制定系统规划、大规划和长远规划,同时也要制定中短期规划,实行面向长远的粗线条轮廓边界和面向近中期的具体项目、工程、工作安排部署相结合。此外,提高规划制定和管控工作的质量也是重要的。比如在新疆昌吉州农村,存在什么产业都有但什么都不精的情况;在西藏,有的村庄国家投入大量资金用于修路通电,实际上发展潜力不大,农民受益不大;有的村庄不靠边境,处于无人区,有点冬牧场,也按村村通等要求搞建设。目前各地都在制定乡村振兴规划,应提高前瞻性,避免造成浪费。

第四,实行跨城乡工作组合,把乡村振兴的市场机制做实做好。实施乡村振兴战略的工作是跨城乡和城乡并举的。对乡村的建设发展要尊重客观规律,有必要、适宜发展的要大力发展创新,无必要、不适宜发展的要继续实施退耕还林还草等。城镇对乡村发展的支持,既有资源、技术、人才等下乡的内容,也有接纳农民转移就业、稳定就业、安居乐业和融入城镇等的内容。我国农村地域辽阔,有的地方自然条件差,文化教育水平低,农民增收缺乏潜力,既搞不好产业,也搞不好旅游,需要的是大力推进人口易地搬迁和帮助农民转移进城,如果原地大搞建设,是一种严重的浪费。比如宁夏西海固等地区的有些地方,不适宜人居和发展产业,从长计议,就需要搬迁。市场机制是引导城乡资源要素合理流动和优化配置的重要平台。要将推进乡村振兴与推进新型城镇化有机统一起来,加快建设城乡统一大市场,既要调动广大农村的积极性,也要调动广大城市的积极性,共同参与、各取所需,实行以工补农、以城带乡、城乡一体、融合发展,扩大和增加乡村建设发展可能可用的社会资源。

第五,实行跨村庄工作组合和跨地区工作协作互助,把乡村振兴的结构调整做实做好。实施乡村振兴战略的工作是跨村庄和差异对待的。随着工业化、城市化和现代化的发展,我国村庄发展已经出现较大分化,未来还会继续有变化,目前外来人口集中的村庄和人口大量外流的村庄同时并存。特别是在人口大量外流的村庄,现在农村男女不平衡;人口结构不平衡,有知识的青年人出去多,回流人口少,有回流也是主要进入三四线城市。在实施乡村振兴战略中,要转变村村点火、户户冒烟、简单重复的发展方式,对现有的村庄进行分类,在村庄布局、产业结构和行政管理上进行优化,需要撤并整合的要进行适当调整,需要重点建设的要进行加强,需要修路架桥的要夯基,着力加强新型农村社区和社区服务中心建设,形成有点有面、有中心有圈层、有重点有拓展、有协作有互助的新格局。

第六,实行跨部门工作组合,把乡村振兴的领导协调做实做好。实施乡村振兴战略的工作是跨部门和各司其职的。要深化管理体制改革,转变政府职能,改进政府管理,增加政府服务,建立良好的体制机制,有效协调解决乡村振兴工作中面临的各种公共问题、重大问题和关键问题,形成有牵头、有参与、有跟踪和有监管的责任体系。针对目前国际农业产业竞争日益激烈的趋势和问题,在乡村搞好产业发展必须有特色优势,国家宏观经济管理部门要牵头,对地方农业产业发展进行诊断,明确产业振兴不是什么都做,不是推倒重来,而是要知己知彼,在主导产业上有所取舍,发挥比较优势,提高质量、效益、竞争力和可持续发展能力。

第七,实行跨个人工作组合,把乡村振兴的组织创新做实做好。实施乡村振兴战略的工作是跨个人和集体行动的。乡村振兴的内容涉及面广,投入大,有风险,个人及家庭的力量是有限的。要推进乡村组织发展创新,建设有效率的经济组织,因势利导推进小农转型发展,推动在人力、地权、资本和技术等重要领域有所突破,引入先进生产力要素,发挥企业家和企业家精神在乡村建设中的重要作用,克服个人或私人在生产经营和投资融资以及可持续发展上的局限缺陷,打破历史形成的乡村发展低水平均衡状态,使之成为实施乡村振兴计划的重要载体,积极创造新的社会生产力。

第八,实行跨政府工作组合,把乡村振兴的社会参与做实做好。实施乡村振兴战略的工作是跨政府和社会合作的。政府在乡村振兴中具有重要职责和作用,但这种作用也是有局限的。目前我们的政府是法治政府,政府工作责任很大、程序复杂、成本很高,政府能力是有限的,只能做有限的事。要将乡村振兴工作按照专业化、社会化和模块化的思路进行任务分解,在政府、市场和社会之间进行合作分工,引入条件、责权对等、全面规范、高效运行,促进各种社会力量积极参与,形成有个人参与、家庭参与、企业单位参与、事业单位参与、党政机关参与、社会组织参与的工作体系,各自在自己的专业领域和能力范围内做出重要贡献,形成乡村振兴的强大合力。

国研网:在推动实施乡村振兴战略过程中,如何找准关键的工作突破点?

秦中春:推动实施乡村振兴战略,在工作方法上,要拓宽发展视野,大胆探索创新, 创造性地开展工作。必须站在新的历史起点上,瞄准社会需求的复杂多样和发展变化,考虑乡村社会结构的演变和新技术的应用,推进农业农村发展方式的转变,突出搞好科学决策、区域化规划布局、质量标准控制、市场化改革、激励机制建设、村庄结构调整、新型组织培育、科技创新支撑、社会广泛参与等关键措施,探索推广 “党建+”、“公路+”、“互联网+”等新方法,不断提升各级党委和政府领导组织推进管理乡村振兴工作的水平和成效。

一是重视搞好科学决策,推进区域化差异布局。

决策的科学性是做好工作的基础。乡村振兴工作的最重要的支点是村庄,在涉及村庄的产业发展、基础建设和公共服务上,必须特别重视科学合理,坚持国家宏观布局的统一性与各地具体村庄的差异性相衔接,坚持有所为、有所不为和有所放弃相结合,坚持因地制宜,实行相对集中,不能简单化、急功近利,只管1-2年,只看3-5年,而要看10-20年以上,有长远的历史、变化、文化考虑,有百年工程、千年大计,有所传承、逐步建设、建立长久价值。在重大政策决策上,针对我国现阶段的农村有多种不同类型,同时农村的发展是不断分化的,要以县为单位,实行区域化差异布局,西部地区的县主要把乡村脱贫增收改变面貌作为重点,中部地区的县主要把乡村建设发展转型升级作为重点,东部地区的县主要把乡村建设发展现代化作为重点。在每个县内,要根据区域自然地理和经济现代化发展趋势,调整优化乡村建设发展布局,引导人往哪去、路往哪修、学校建在哪等。

二是重视健全质量标准,推进乡村产业转型升级。

质量标准是管控发展的客观依据。乡村振兴工作的最重要的标志是产业兴旺。乡村振兴与扶贫脱贫不同,完全是两个标准。随着我国改革开放的不断深化和全球经济一体化的发展,在乡村发展中,小农经济、自然经济的时代已经逐步过去了,乡村没有主导产业、优势产业就振兴不了,特色小镇无特色就没有竞争力。我国过去一些农业政策设计具有短期性和应急性,对质量标准重视不够,在很多地区乡村产业发展什么都有,但什么都不优,缺乏特色,没有核心竞争力,无法可持续发展。改变这种发展方式的重要途径就是建立健全分类分级的质量标准体系,通过瞄准社会需求的复杂多样和发展变化,面向新时代的生态文明建设要求,发展乡村的多功能性产业,加强市场准入管理,逐步提高进入市场的质量标准,推进市场错位竞争和优质优价等,引导和倒逼乡村产业发展的转型升级。

三是重视避免乡村浪费,推进政府资源配置优化。

乡村振兴要为人服务。与城镇相比,乡村人的变化性更大,流动性更强,多样性更复杂,这对乡村的建设和发展提出了很高的要求。改革开放以来,我国工业化和城镇化快速发展,很多变化超过预期,过去不少部门、地区和单位的有些农业发展和新农村建设项目客观上是存在浪费的。由于现在的乡村人口与过去有所不同,未来的乡村人口与现在也会有所不同,在乡村建设发展的规划布局和资源配置中,必须重视乡村浪费问题,考虑人口结构变化,考虑老年人口的过渡性、年轻人口的需求,从更宽阔的视野、更长远的视角和更深入的层次,规划设计乡村振兴的各种建设项目。

四是重视避免福利陷阱,推进激励机制创新。

乡村振兴需要政府扶持。这种扶持是重要而必要的,但这种扶持不等于免费福利,是有条件、有标准、有限额的。从社会管理角度讲,就是要把激励机制搞对,不然会掉入福利陷阱。我国过去一些“三农”政策设计中是存在为农民争取福利分配思想的,对城乡之间和农民之间的合理差异重视不够,在一定程度上对客观经济规律尊重不足,对激励机制有扭曲。新时期做好乡村振兴工作,要重视树立正确的政绩观,围绕贯彻落实劳动价值论和建立良好稳定的社会秩序,改进党委政府的组织管理和评价机制,引导各社会群体通过勤奋努力、增长知识和不断积累获取回报,避免像过去某些政策一样搞成追求免费福利、干部待遇、行政级别等。

五是重视建设“公路+”,推进政府工作创新。

乡村振兴需要有好路径。中央提出的乡村振兴的内容很多,涉及多个领域和多个方面,在具体建设项目工作上必须要有好的切入点、路线图和统筹协调,建立发展阶梯。要致富、先修路,农村因路而强,农民因路致富,乡村因路更美,把乡村公路修好是最重要的切入点和好的抓手。我国农村土地制度复杂,以“修路”为代表的乡村基础设施建设和公共服务等离不开土地,乡村单靠自己力量无法完成。同时,修路具有很强的公益性,是政府的重要职责,由党委和政府牵头,从修路入手,可以“牵一发而动全身”,带动乡村的其他建设和发展,破解乡村发展瓶颈制约。要推广和提升近年来交通运输部等组织开展“四好农村路”建设经验,在此基础上建设“公路+”,协调国家有关部门和单位,探索把乡村公路修更宽一点和更加拓展一点,比如配套规划和修建停车场、水电汽设施、服务区、加工区、生活区等,解决乡村基础设施建设和公共服务难题,推进创新发展。

六是重视应用“互联网+”,推进发展方式创新。

互联网是现代科技革命成果。应用好 “互联网+”,有助于解决各类不同村庄乡村振兴工作的差异性问题,主要是建立联系渠道,充分提供信息,及时沟通信息,减少信息不对称性,降低社会交易成本费用,发挥科技人才支撑作用,发展电商进村、电商扶贫、电化教育等,促进农业产业转型升级,拓展乡村产业发展新空间等。要大胆探索互联网+创客+乡村振兴等,发挥乡镇在解决村庄问题中的重要作用,重点在全国各地的重要乡镇特别是三、四线城市的乡镇等投入布局,用5-10年实现全国性项目联网覆盖,建立完善技术服务中心和配套设施,吸引和鼓励社会各界投身乡村建设,创新乡村人才培育引进使用机制,促进投入乡村的各种人、财、物、技术、信息和时间等稀缺资源优化配置。

七是重视应用“党建+”,推进组织机制创新。

党建+”是现代组织创新成果。应用好 “党建+”,有助于解决各类不同村庄乡村振兴工作的统一性问题,主要是发挥党的政治引领保障作用,坚持从群众中来到群众中去,坚持公开公平公正,坚持实事求是,形成有效的乡村治理体系。乡村振兴的主体是人,现实中的人是多样复杂的。要通过探索推进“党建+乡村振兴”、“党员+乡村振兴”等,将党中央的有关工作思想、方法和政策“一竿子插到底”,营造良好政治生态,建立良好社会秩序,教育引导,扫黑除恶,防范风险,引导社会参与,减少社会冲突,推动先富带后富,凝聚乡村振兴强大力量。要有针对性地培养好村支书和乡镇党委书记等,加强基层党组织建设,积极开展相关活动。

八是重视加强国家保障,推进中西部加快振兴。

国家扶持是解决区域差异问题的重要保障。我国不同地区之间发展很不平衡,东部、中部和西部地区差异很大,农村之间的差距大于城市之间的差距。很多东部地区经济社会发展已先行一步,乡村振兴条件相对好,可以主要依靠自己力量解决发展问题。中部地区发展正在起飞阶段,乡村振兴正是时候,有机遇也有挑战,经过努力可见成效,也容易出成果。西部地区发展比较滞后,目前重点在扶贫攻坚。为了推进全国乡村振兴整体取得好的效果,要将重要建设发展工作的试点试验区域重点放在中部,并以此衔接西部和东部的乡村发展,国家要重点扶持中西部发展,完善有关保障措施。

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