编者按:近日,辽宁省率先提出“奖励二孩”政策,让我国的生育、人口政策又一次被推上了风口浪尖。十九大报告中对人口问题做了明确表述:“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接,加强人口发展战略研究。积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展。”这是自1982年计划生育被定为基本国策以来,首次未提及类似“坚持计划生育的基本国策”的表述,预示着人口政策或面临重大调整的信号。值此改革开放40周年之际,人口政策的转向关乎国家经济发展、社会进步,也关乎每一个家庭的幸福前景。对此,国研网专访了国务院发展研究中心社会发展研究部研究员冯文猛。

国研网:最近,辽宁省政府印发《辽宁省人口发展规划(2016—2030)》,率先提出探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策,引发了各界广泛关注。您对此作何解读?

冯文猛:有媒体评价辽宁的做法是中国第一个吃螃蟹”的,实际上,从大的政策调整来讲,辽宁出台政策并不意外,它是在国内整体人口形势变化的大背景下,在当地人口负增长、老龄化更为严峻的情况下,不得不进入了提前应对的状态,是符合当地客观发展要求的。

人口是地区经济发展的基础。近年来,一些地区人口老龄化速度加剧,另一方面地区人口外流严重,且人口生育动力不足,生育率较低。辽宁只是其中的一个个案,是人口矛盾相比全国平均情况更突出更尖锐的地区,需要尽快做出新调整。但当前,生育尚未完全放开,国家实施的还是全面二孩政策。因此,辽宁省针对自身的实际情况,在现行政策框架下出台了鼓励二胎生育的政策。


国研网:继2013年十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后,20151029日,十八届五中全会宣布“全面二孩”的政策,这是为适应经济社会发展形势,人口与生育政策的又一次历史性调整。至此,实施了35年的独生子女政策正式宣告终结。现如今,全面二孩落地两年多,但是关于我国出生人口不升反降、已经跌入低生育率陷阱的说法,还是成为了许多媒体和学者热议的话题。您能否介绍下我国人口的最新形势究竟如何?

冯文猛:人口是整个经济社会发展的基础性要素。经济社会发展离不开人,人也在其中充当着许多角色。人在幼年与老年时期是需要被抚养的人群,成年后进入社会成为劳动力,参与社会生产,获得家庭收入,成为带动经济社会发展的主体。这是从历史发展到现在的一个基本格局。建国以来,我国人口基数大、增长快,一直是我们对人口问题的基本共识。在制定经济社会发展规划、谈论环境承载力时都需要考虑这一基本国情。

不过,现在的人口状况应该如何看?首先,需要了解人口的几个基本构成要素:

一是数量。根据联合国人口基金以及国家统计局公布数据:1974年,中国总人口为9.09亿人,占世界人口比重的22.73%1987年,中国总人口10.93亿,占世界人口总数的21.86%1999年,中国人口总数为12.59亿,占世界人口比重的20.98%2011年,中国人口总数达13.47亿人,占世界人口总数不到1/5。四组数字显示中国人口数量在全球人口中的比重下降明显。

二是结构。从年龄结构看,2010年全国第六次人口普查(以下简称“六普”)满15周岁不到60周岁的劳动年龄人口是9.2亿人,我国60岁及以上人口占总人口的13.26%,比2000年人口普查结果上升2.93个百分点;从性别结构看,我国出生人口性别比居高不下,结婚率下降,离婚率上升,这是男女比例整体失衡给社会带来的新问题。这表明,中国的人口结构变化非常快,呈现出来的典型问题使年龄结构问题越来越突出,老年人群比重和绝对数上升非常快,远远超出了当时的预期。

三是分布。人口分布可按地域分布、城乡分布。谈到人口分布有一个重要的核心概念是城镇化率,通俗来讲就是有多少人在城镇居住,多少人在农村居住。从1949年建国到2017年,中国的城镇化率从10.64%提升到了58.52%,增幅为47.88%。中国历史上一直是农业为主,城镇化是现代化的必由之路,一半多的人已经到城镇居住,标志着中国工业化和现代化水平的大幅提高。不过,鉴于中国特殊的户籍制度,产生了大批的流动人口,2017年中国流动人口达2.44亿。这涉及到公共服务、城镇化等很多相关问题需要考虑。在这一情况下,了解人口形势还需要关注户籍制度改革以及人口流动的动向。

四是质量。主要是人口的教育水平、健康状况等。

可见,全面认识人口形势需要从上述要素综合考虑,不仅要了解人口总量,人口结构、人口质量也十分重要。经济社会发展需要考虑要素的根本性变化。从现阶段看,我国人口发展的主要矛盾已经从数量问题转变为结构和质量问题。

目前来看,我国人口的发展主要有以下几个特征:

首先,以青壮年劳动力充足供给为特点的人口红利正在消失,人口老龄化趋势加快。六普数据显示,2010111日零时中国总人口达1339724852人,10年增加7390万,年平均增长0.57%,比1990年到2000年年均1.07%的增长率下降了0.5个百分点。2013年以来,国家开始高度重视老龄化,成为发布应对人口老龄化和养老服务业最密集的时期。

其次,老龄化与少子化现象并存,中国面临低生育率的严峻挑战。人口发展具有惯性,一旦形成很难改变。到21世纪中叶的老年人口高峰,实际上和20世纪下半期我国经历的三次婴儿潮是相对应的。新中国成立后,第一次婴儿潮出现在20世纪50年代,年出生人口超过了1000万;第二次是从1962年开始维持了15年,每年出生人口保持在2000多万人的高位;第三次是1986年到1990年,其中19902621万人,达到年出生人口的顶点。出生后经过60年,人开始步入老年阶段。从这三次婴儿潮的时间,很容易推算出本世纪我国老年人口高峰期出现的具体时间。如果没有突发的重大影响因素发生,当前的低生育率水平和人口老龄化预期会在今后相当长的一段时期内持续下去。联合国人口署发布《2017年世界人口展望》,预计本世纪末中国人口将出现倒“V”型反转,在低生育率状态下加速下滑跌破10亿至6.13亿。在不到百年时间里,从人口大爆炸反转为人口大坍塌。

国研网:您刚刚谈到我国将迎来老年人口高峰,老龄化对经济与社会发展会有什么样的影响?

冯文猛:规模庞大的老年人口出现和快速发展的老龄化,对我国经济社会发展的影响是全方位的。

一是对经济的影响。老龄化趋势下,劳动年龄人口将会出现总量和比例的持续下降;同时,劳动年龄人口的平均年龄也将持续上升;相关生产方式和劳动技术将发生变化;医疗、养老等领域的财政支出压力将增大。但与此同时,老龄产业也将迅速兴起,成为经济发展中的一个新引擎。

二是对社会的影响。老龄化带来的社会层面影响范围很广,既有家庭关系的变化、养老照料需求的急剧增加,代际关系的重新调整,还有居住环境的变化、医疗需求的增加、群体诉求的增强等等。

需要注意的是,老龄化的发生,带来的不仅仅是负面的影响。且不说健康长寿是一个社会文明进步的主要标志,单看近些年老龄产业的兴起和迅速发展,老龄产业成为新的经济增长点,就能明白老龄化对经济社会的发展也具有很多正向作用,需要去不断挖掘,将挑战变为机遇。

国研网:我国各地全面落实放开二胎政策后,政策实施效果如何?政策出台以来,围绕这一政策的讨论从未停歇。社会一直在呼吁加快完善相关的配套公共政策支持,您认为鼓励人们生育意愿和动力最有效的方式有哪些?

冯文猛:事实上,对于二孩政策落地是否带来了预期效果,是存在争论的。按照国家统计局公布的数据,近些年我国每年出生人口一直维持在1600万人左右,2016年出生人口1786万,比2015年增加了131万。从这个数据判断,说二孩政策一点儿效果也没有显然不符合实际。

但二孩政策落地后,确实没有带来有些人预期的几百万新增出生人口。对此,我们需理性看待。一方面,二孩政策所积累的生育是需要时间释放出来的,一般是三到五年。一个简单的事实是,怀孕、妊娠都需要时间。全面二孩政策刚落地,且各地在实施中还有一些时差,不可能政策一落地,孩子立刻出生。2016年选择生育的,往往是那些年纪太大无法再等的高龄群体。对于全面放开二孩后到底能够带来多少效果,需要花时间紧密跟踪,只有把未来三、四年的生育情况做个整体分析,才可能做出比较科学的结论。

另一方面,一个不容忽视的现实是,受教育水平的提升、职业追求、观念改变、育儿成本上升、劳动力市场的变化、工作方式变化、家庭政策不完善等多方面因素影响,人们的生育意愿确实在下降。这方面已有一些调查,虽然结果不尽相同,但整体显示出这一趋势。

按照整个人口发展趋势,鼓励生育是有必要的,对于有效的政策,国外在摸索中积累了一些经验,所有的政策出台都是围绕如何更多地减少家庭育儿负担出发。

以产假为例,西方一些国家就是对男女双方都做了安排,因为育儿不仅只是女方一个人的事情。中国也可以从这方面在政策上做调整尝试。另外从职业上、心理上、教育上都尝试给予一些优惠政策支持。比如,免除小孩上学学费,在其他方面给予一定补贴,从经济上减少家庭育儿经济负担。

同时,还可以从税收方面入手,比如从家庭的整体负担考虑,调整税率。但需要注意的是,中国目前的税收体系还需要完善,如何通过税收制度改革形成对育儿支持的组合拳效用,还需要再研究,根据具体情况做调整。比如,简单进行减免,有些人可能会觉得不公平。同时,考虑到现有税收体系的基本制度安排,要保证家庭税收的透明化还有很长的路要走。

总体上看,一些国家出台的鼓励生育政策有很多,但效果并不是特别明显。这些政策的出台,会在时间上形成推迟老龄化的作用,但未来老龄化的整体趋势是不可逆转的。

国研网:我国2015年底开始鼓励生二胎,20183月,国家机构改革取消了“计划生育”机构,同时删除了“为更好地坚持计划生育的基本国策”、“拟订计划生育政策”等内容。一系列政策调整,似乎在释放着一个信号:全面放开生育或已不远。最近,彭博社、路透社、泰晤士报等国际媒体对“中国今年很快会全面放开计划生育限制”进行了报道。长达40年的人口控制,从此就要成为历史。您对此怎么看?“全面放开生育”又能否达到预期的效果?

冯文猛:我国从上世纪90年代初期总和生育率就开始低于2.1的更替水平,对于目前的总和生育率,比较令人信服的判断是在1.5左右。从中长期看,这种情况十分不利于我国的经济社会发展。对于是否应该全面放开生育,我个人是赞同的。实际上,2012年,我曾在中国人口报告中提出生育政策调整三步走的建议,即第一步放开二孩、第二步全面放开、第三步鼓励生育,首先是到2015年放开二孩,其次是到2020年全面放开生育政策,第三步是再过五年左右还要鼓励生育。从最近几年人口变化的实际情况看,估计这一政策时间表还需要加速。从根本上来说,我认为解决人口问题的关键是要抓住当前人口发展的主要矛盾,今后人口工作应从单纯的关注人口数量转变为提高人口质量、优化人口结构并重。

从目前整个经济社会大环境背景下,出台鼓励生育政策,我个人认为成效不会太大,但从另一个角度来说,政策出台至少能让有生育意愿的人能生、敢生,对于延缓老龄化进程、增加劳动力人口还是能起到一定的积极效果。

国研网:我国是人口大国,既要面对发达国家的人口老龄化和低生育率问题,也要面对发展中国家人口多、资源环境关系紧张、就业和脱贫压力等问题。如果全面放开计生政策,我国的资源环境对人口的承载能力如何?

冯文猛:历史上,从1963年起,中国人口维持了近30年的出生高峰期。这期间,每年出生人口平均超过2000万人。而近几年,我国出生人口在1600-1700万,在现在的基础上,多出生的几百万人口,以现在的公共资源及环境条件完全可以应付,客观条件上是有这个能力的。资源环境承载力与技术进步有很大关系,随着经济社会发展、生产技术水平大幅提升,资源环境承载能力也会发生变化。在理论上讲,技术进步,增加劳动力,这对延缓老龄化进程是有利的,对整个经济社会也会形成人口的支撑。因此,全面放开生育,资源环境承载方面即便有压力也是可以克服的。

国研网:展望我国未来的人口形势,应当如何应对老龄化、劳动力减少等危机?世界各国在这方面有哪些经验可以借鉴?

冯文猛:对比我国近年来的政策及国际经验,我们在应对老龄化时可分为两个阶段:第一个阶段是构建为老服务体系,为社会出现的大量老年人的衣食住行提供服务保障;第二个阶段是需重新认识老年人的定义,充分开发挖掘老年人群体潜力,努力将这一群体的人力资本和经济资本开发并利用起来。

一是充分尊重人口生育的惯性,抓住人口发展主要矛盾。结合国际上的经验教训,日、韩两国的人口发展惯性教训带给我们的启示在于,婚育观念和养老观念已经随着经济社会大环境的变化而转变,企图通过调整生育政策应对老龄化问题需要持谨慎乐观的态度。我国于今年年初公布的生育数据出现了出生数和出生率双降的现象,二孩的增加并没有抵过一孩比例的迅速下降效应。因此,不可只着眼于生育率,还需从根本上解决人口发展的主要矛盾,提升人口质量,接受更好的教育,对劳动力人口提供终身教育,提升技能,同时兼顾开发老年资本和建设养老保障,提供充足的养老服务支持。

二是加快推动健康老龄化发展,构建社会福利保障体系。理论上讲,老龄化首先影响的是经济。劳动力逐渐变老要求生产方式和劳动技术的变化。以前靠青壮年为主的劳动力构成,未来可能需要考虑以中老年群体为主。整个社会应该改变对老年人的传统认识,随着越来越多的老年人教育程度的提升,他们积累的财富也比较多,更多的老年人有足够的资本去做一些事情,因此开发利用老年群体的人力资本,提倡健康积极的老龄化。与此同时,社会需要对老龄化做出改变,社会照料需求在增加,从建国到现在,家庭规模在缩小,出生人口在减少,传统的依靠孩子照料父母的养老模式,无法持续。这就需要社会化的服务来补上,其中包括养老金的充实。国内近年来在经济方面推动养老金改革,初步建立起养老保障体系,为养老事业做出了诸多方面努力;但养老金标准仍有待提升,针对保障水平的地区差异也在向全国统筹方向继续努力。不过,近些年部分欧洲国家削减福利的现象警示着我们,设计养老金福利体制时必须考虑后续的可持续性。

三是积极探索医养结合新模式,适应老龄化发展新形势。过去三十年中国有一个大的变化,是人群的健康风险和疾病负担从传染病为主变为以高血压、糖尿病等慢性病为主。目前医疗技术没办法根除慢性病,只能进行长期管理,而且患慢性病的主要群体是老年人。老年人最需要的,应该是80%以上依靠自己,保持健康生活。但是现在中国的老年人健康状态还不是很乐观,依靠医院把2.4亿老年人管理起来也不现实。英国于近期合并了医疗与养老照料这两个部门,或可为我国医养结合提供一种借鉴思路与范式。我们可以尝试从医疗服务模式上改革,从以大医院为核心、以治疗为核心,转向将来以预防和健康管理为核心。自2016年起,当时的卫计委已经开始推医养结合试点,理想的方向是通过社区卫生服务站,将分布于社区的老年人联系在一起,对老年人的慢性病进行管理。建立社区卫生服务站有助于实现医养结合,为老年群体提供便捷的医疗服务。

国研网:您认为我国人口政策下一步改革方向是什么?

冯文猛:从前面谈到的近些年人口形势的变化来说,我国人口领域的主要矛盾已经发生了根本性变化。数量问题不再是主要矛盾,取而代之的是人口质量和人口结构方面的问题。在人口结构方面,问题最突出的是迅速发展的老龄化以及逐渐凸显的少子化。在人口质量方面,在经济转型升级、社会变迁加剧的大背景下,如何为未来经济社会发展提供更高质量的劳动人口成为关键。下一步的人口政策,要围绕解决上述主要矛盾作调整。一方面,应多策并举积极应对老龄化,发展居家、社区和互助式养老,推进医养结合,提高养老服务质量,挖掘老年人口潜力;另一方面,要尽快调整生育政策,加快释放生育潜能,同时结合人口趋势做好配套措施,降低家庭的养育负担。与此同时,要解决人口数量及结构红利消失带来的问题,可通过全人群、全生命周期提升人口素质的办法来应对,提升总人口的教育质量及健康水平,加大人力资源的技能培训,形成终身可学习的环境等。通过这些措施,达到提升人口整体质量的目的,从而获得新的人口红利。总之,在当前经济社会变化与人口自身变化相叠合下,整个社会应积极应对,提高生产效率,构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口少子老龄化应对体系以及相应的措施和举措。

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