编者按:近日,中共中央、国务院对外发布了《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》,要求全面加强生态环境保护,打好污染防治攻坚战,提升生态文明,建设美丽中国。随后,为推进生态环境治理,多个部委陆续发布具体举措,涉及制度建设、产业调整等多个方面。政策的持续发布彰显出政府打好污染防治攻坚战的坚定决心。不过,当前我国生态环境保护总体上仍处于压力叠加、负重前行的关键期。如何加大力度、加快治理、加紧攻坚,打赢标志性的重大战役,成就高质量发展的目标?有哪些具体的有针对性的建议?对此,国研网专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文。

国研网:我国的生态环境保护、污染防治如何被提到攻坚战的高度并要求坚决打好?

常纪文:习近平总书记指出,坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉。高质量的增长永无止境,对生态环境保护的要求也会逐步提升。2020年要全面建成小康社会,除了让人民生活更加殷实外,还应为人民提供最普惠的基本安全的生态环境。目前,经济社会发展同生态环境保护的矛盾仍然突出,新老环境问题交织,重污染天气、黑臭水体、垃圾围城等问题时有发生,成为重要的民生之患、民心之痛,成为全面建成小康社会的明显短板。为此,党的十九大报告指出,二〇二〇年底之前,要坚决打好污染防治攻坚战,使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。为了打好污染防治攻坚战,20185月,中共中央和国务院联合召开全国生态环境保护大会,对目前的形势作出了关键期、攻坚期和窗口期的判断,对污染防治攻坚战作出了全面的行动部署。20186月,中共中央和国务院印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》(以下简称“意见”),提出在习近平生态文明思想的指引下,坚决打赢蓝天保卫战,着力打好碧水保卫战,扎实推进净土保卫战,并且明确提出打好水源地保护、城市黑臭水体治理、长江保护修复、渤海综合治理、农业农村污染治理等领域的攻坚战。

国研网:中央经济工作会议已经将加快推进生态文明建设作为推动高质量发展八项重点工作之一。如何打赢污染防治攻坚战,成就高质量发展的目标?

常纪文:加强生态文明建设、推动绿色发展,是实现高质量发展的题中之义。当下,我国经济社会发展同生态环境保护的矛盾仍比较突出,重污染天气、黑臭水体、垃圾围城等现象时有发生,影响着全面建成小康社会的最后一程,也是实现高质量发展的明显短板。打好污染防治攻坚战,促进高质量发展,考验我们的治理智慧和发展能力。生态文明建设关乎人类未来,建设绿色家园是各国人民的共同梦想。没有良好的生态环境,高质量发展无从谈起,美好生活也难以实现。面对问题科学施策,确立目标久久为功,美丽中国与中国智造的美好前景,会越来越清晰。

在企业层面,打好污染防治攻坚战,需要用最严格制度和最严密法治倒逼企业提升产品和服务的技术含量,增强供给有效性和市场竞争力,促进高质量的发展。过去的五年,通过生态文明建设目标评价考核,一些地方通过特色发展、优势发展、错位发展,增强产品和服务的科技含量与比较优势,减少污染和资源消耗,生产发展、生活富裕、生态良好的保护优先、绿色发展模式正在确立;通过中央环境保护督察、环境保护专项督查,环境保护党政同责、一岗双责、失职追责的机制发挥了关键作用,散乱污企业被清理整顿,产业结构在科学调整,工业技术在转型升级,经济质量得以改善。如2017GDP实际增长6.9%,因为散乱污企业的退出,现有企业市场份额扩大,利润增长21%,使得中国经济和社会的高质量发展迈出了坚实的一步。目前,生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化,全社会的生态环境质量改善的获得感不断增强。下一步,应当健全法制措施,以工业园区的规划环境影响评价为前提,以排污许可证制度为基础,以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和产业准入负面清单制度为标尺,把住企业的市场准入关,维护区域环境安全,提升区域经济增长质量。

在产业层面,打好污染防治攻坚战,需要采取产业绿色化和绿色产业化的措施,协同推动经济的高质量发展和生态环境的高水平保护。在产业绿色化方面,“意见”指出,要转变发展方式,培育壮大新兴产业,推动传统产业智能化、清洁化改造,加快发展节能环保产业,全面节约能源资源,协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护。为此,需要健全相关经济政策体系,资金投入向污染防治攻坚战倾斜,逐步建立常态化、稳定的财政资金投入机制,坚持投入同攻坚任务相匹配。在绿色产业化方面,除了生态红线区域外,如果绿水青山转化不成财富即金山银山,人民就不了业,致不了富,生态环境保护的效果难以持久,就会产生“中央真督察、地方假治污”等问题。针对此问题,习近平总书记指出,经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔,生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼,而是不搞破坏性开发,要走生态优先、绿色发展之路,要坚持在发展中保护、在保护中发展,不能把生态环境保护和经济发展割裂开。为此,必须因地制宜,让广大的绿色资源变成优质的生态产品和生态服务,发挥其经济效益,使绿色发展的理念在实践中不断深化。如新《环境保护法》实施以来,湖北监利县大力清理整顿污染企业,转而依靠蓝天、绿水、净土,做足生态养殖小龙虾、螃蟹、黄鳝的文章。在一个个养殖场所,水波荡漾,绿草茵茵,鹭鸟盘旋,俨然一幅人与环境和谐共生的美景。因为养殖生态化,质量好,广受市场认可,养殖规模产量居全国首位,在区域农产品竞争的格局中形成了特色和优势。20175月,该县被授予中国小龙虾第一县称号,带动了养殖、收购、加工、餐饮、饲料生产、饲料经营、养殖技术服务行业的发展,实现了一个农业大县的绿色高质量发展。

在区域层面,打好污染防治攻坚战,需要立足城市群合力发展做好产业链条转型升级的文章,增强产业上游、中游和下游的协同性,既协同推动区域经济的高质量发展,也协同减少区域的环境负荷。习近平总书记强调,推动经济高质量发展,要把重点放在推动产业结构转型升级上,把实体经济做实做强做优,走出一条人无我有、科学发展、符合自身实际的道路。在产业发展方面,各乡村、各乡镇、各县域、各产业园、各城市、各城市群要立足自己的基础、优势、品牌、特色,在竞争中找准自己的位置,解决区域产业集群效应不明显、产业园区之间关联性小、难以形成长效产业链的瓶颈问题,走特色发展、优势发展、错位发展和协同发展的路子,促进城市群或者区域内产业集聚、产业结构调整、产业布局优化,以中心城市带动重点城市和支点城市发展,以重点城市带动支点城市和卫星城发展,让城市群内的各城市都有优势产业,形成整体合力,最终提升区域生态环境和经济质量的综合竞争力。产业的发展定位和发展规划一旦形成,就要久久为功,保持一定的历史耐心。只有这样,区域生态环境的改善才具有长效性。

在国家层面,打好污染防治攻坚战,需要稳中求进,合理制定环境保护标准的提升计划,体现区域和行业差别化,促使经济发展和环境保护在复杂的现实中不断协同共进。“意见”对2020年的大气环境质量、水体环境质量、土壤环境质量、垃圾分类、污水处理、节能减排都设计了清晰的目标,如到2020年,全国细颗粒物未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上,地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%以上,具备改造条件的燃煤电厂全部完成超低排放改造;全国地表水Ⅰ-Ⅲ类水体比例达到70%以上。为了达到设定的污染控制目标,“意见”提出要提高污染排放标准。环境保护标准的提升既要考虑十九大以来设立的20202035年和2050年环境保护目标的要求,也要听取各部门和各地方的意见,开展环境保护标准的经济损益分析,考虑经济和技术支撑的可行性。环境保护标准如果脱离实际,过高过严,不具有可预期性,大部分企业难以做到,不仅会挫伤经济的可持续发展基础,也会给执法部门留下选择性执法的违法空间。由于能力有差异,建议部分环境保护标准可实行区域和行业差别化,不搞一刀切。在污染物排放的严格度方面,在促进区域充分发展的大格局下,建议设计阶梯性的目标,由东部向中部、西部地区推进。环境保护目标的设定和标准、行动计划等要体现原则性和差异性、近期性和长远性的统一。国家地域广袤,行业、区域和城乡差距仍然很大,各地、各行业的转型期窗口时间不一样,转型的能力不一样,转型的预期不一样,转型的进度不一样,因此,政策和目标既要有原则性,也要考虑各地的经济、社会、文化实情,体现充分的灵活性。只有这样,环境污染防治攻坚战的持久深入,才能得到各地区、各行业在经济上的积极响应,高质量发展才具有可持续性。

国研网:十八大开启了我国生态文明新时代。在生态环境保护方面,过去的五年多,党和国家的重视前所未有,改革的力度前所未有。您对新时代、新阶段推进我国生态文明建设还有哪些政策建议?

常纪文:目前,我国已经进入五位一体的格局,缺少一部有关生态文明促进方面的综合性法律。为此,由全国人大制定一部专门的生态文明促进法尤为重要,既能进一步促进生态文明法制体系的完善,还能满足中华文明长期繁荣昌盛的新时代需要。

制定专门的生态文明促进法律,可以从宏观、系统的角度为生态文明建设和改革指明方向、作出规划、提出要求,也可以让生态文明建设和改革方面的规范更加具有可操作性。生态文明促进法的立法定位,可以为生态文明建设的一般法律在自己的框架内作出细致的规定留出空间。该法应从各方面促进我国的生态文明建设,在监管体制方面可以作出细致的规定。

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