编者按:学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业。总体上看,我国学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节,惠普性资源不足,城乡发展不平衡,师资队伍不健全,一些地方“入园难、入园贵”等问题比较突出。鉴于此,党中央、国务院积极推进学前教育普及普惠安全优质发展,满足人民群众对幼有所育的美好期盼。2020年的政府工作报告更是强调指出要“发展普惠性学前教育”,鼓励民办园也要向普惠性方向发展。从国外情况看,发达市场经济国家普遍重视学前教育发展,有哪些相关国际经验值得我们学习和借鉴?从我国现实情况看,学前教育应坚持怎样的发展方向以及如何解决学前教育资源供给问题?国务院发展研究中心社会发展研究部一级调研员、研究员佘宇对此进行了深入分析和全面解读。

问题一:学前教育是国民教育体系的重要组成部分,与其他阶段教育相比,存在怎样的特殊性?其他国家在学前教育发展方面有哪些经验值得我们学习和借鉴?

佘宇:办好学前教育,关系亿万儿童的健康成长,关系千家万户的切身利益,关系党和国家事业未来。学前教育事业不仅是民生,也是国计,对于国家发展具有基础性、长远性意义。

与其他学段相比,学前教育又具有一定的特殊性,其对保教人员的素质和师幼比都有较高要求。这一阶段的幼儿自理能力较弱,容易发生意外情况,年龄越小对保育、照护服务的要求越高。因此,幼儿园教职工与幼儿的配备比例有明确的上限要求,照料单个幼儿的人力成本较高,也难以通过管理和技术手段提升效率来降低人力成本。再考虑到基建、房租、设施设备、玩教具、餐食等成本,加上一定的利润率,如以完全市场化的方式来提供服务,收入水平处于社会平均水平的家庭很难负担。

正是由于学前教育如此重要以及高成本等特殊性,发达市场经济国家不仅普遍重视学前教育发展,而且普遍将其定位为公益性事业。一是公共学前教育资源覆盖面广。2015年,OECD国家公立机构在园幼儿占比平均为67%,欧盟二十二国平均为75%;占比超过90%的国家有10个。二是学前教育投入以公共资金为主。2014年,OECD国家学前教育总投入中的公共支出占比平均为83%,欧盟二十二国平均为86%;多达三分之二的国家超过80%;占比最低的英国和日本,也分别达到48%和46%。三是私立学前教育机构也能获得公共投入。OECD国家提供学前教育服务的私立机构主要分为政府依赖型(government-dependent private)和独立型(independent private)。从组织架构看,两类私立机构具有相似性,即由一个非政府组织管理,或由一个非政府部门选派的董事会管理;二者的区别主要在于,政府依赖型私立机构超过50%的主要经费都是来自政府部门,而独立型私立机构的这一经费比例则不到50%。

问题二:我国学前教育的发展现状及目标设定情况如何?结合国际经验来看,为实现目标,我们应坚持怎样的学前教育发展方向,对此您有怎样的建议?

佘宇:2010年以来,特别是党的十八大以来,随着《教育规划纲要》的颁布和三期学前教育三年行动计划的实施,我国学前教育资源严重短缺局面终于得到扭转,毛入园率从2010年的56.6%提高到2018年的81.7%。2018年11月,中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》,进一步明确到2020年全国学前三年毛入园率达到85%的普及目标、普惠性资源覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%的普惠目标和全国公办园在园幼儿占比原则上达到50%的结构性目标。这些目标和要求,既顺应学前教育发展的国际趋势,也符合我国学前教育发展的基本现实。

坚持普惠为主,完善投入保障是关键。从国外情况看,学前三年毛入园率在80%以上的国家,公共教育经费中学前教育支出占比平均为9.67%,毛入园率在60%-80%的国家,占比平均为7.73%,OECD国家占比平均约为13%。2017年,我国以仅仅4.6%的财政教育经费支撑了接近80%的学前教育普及,保障能力明显不足。建议在国家层面提出财政性教育经费中学前教育投入比例不低于8%的目标要求,并争取在“十四五”期间实现。随着我国出生人口持续下滑,小学阶段入学人数也将呈现下降趋势,学位甚至会产生空额,可将财政性教育经费中义务教育投入比例适当调整用于发展学前教育。如果能够对教育投入内部结构进行较好调整,总体上并不会对教育财政支出形成太大增量压力。当然,家庭也应合理分担学前教育支出,但对于老少边穷和农村地区以及家庭经济困难等群体,政府应加大幼儿资助力度,确保其享受普惠性学前教育服务。从长期看,应建立以公共财政投入为主的学前教育成本分担机制,这是政府的职责,也是确保学前教育公平与质量的基础条件。

问题三:我国学前教育在资源供给方面存在怎样的问题?如何健康发展以实现 “普惠性学前教育”,对此您有什么建议?

佘宇:相当长一段时期内,我国各地或多或少还是采取重点建设的思路,即财政资金优先投入城市地区以及各类“示范园”“优质园”和乡镇中心幼儿园;部分公办园所及保教环境创设也出现高投入、高标准建设的现象。这种办园方式导致了公共资源在不同群体间分配差异问题,同时也在客观上挤压了民办园市场。因此,必须认真落实中央精神,毫不动摇坚持普惠为主的学前教育发展方向;与此同时,进一步厘清政府与市场关系,大力支持鼓励社会力量参与普惠性学前教育资源供给。

首先,调整公办园建设思路,切实发挥好基础性作用。学前教育对国计民生作用的有效发挥,不仅取决于数量的增长,也取决于资源分配的公平程度。建议尽快对一些地方学前教育非均衡发展模式进行纠偏,参照义务教育均衡发展标准,配置包括园所建设、师资和玩教具等各种资源,加快扭转差距扩大的趋势。应明确公办园作为主体发挥“覆盖”“主导”与“保底”的功能。打破办园体制和收费制度之间的简单关联,建立合理的定价机制,收费标准制定应切实考虑实际办园成本,价格制定还要充分考虑家长承受能力、当地经济发展水平等因素。

其次,采取综合手段,支持社会力量办园健康发展。对于非营利性的普惠性民办园,收费不宜高于同类公办园水平,但在场地、投入等支持政策上应尽可能与公办园一视同仁。在科学核算生均成本基础上,建立合理的成本分担机制,综合采取政府奖励、购买服务、减免租金税费、派驻公办教师、教师培训、办园指导以及园所共建等支持措施,发挥财政资金对社会力量办园的导向作用。

对于营利性的普惠性民办园,由于面向普通家庭提供“收费较低”的服务,应尽快建立分类管理的基本制度和配套政策,盘活现有资源,加大政府补贴,让社会力量以轻资产形式进入。补贴方式应从“补供方”为主逐步转向“补需方”,具体操作上既可以考虑直接发放“学前教育券”,也可以采取价格补贴。

当然,对于营利性的高端民办园,提供的是基于供求关系、服务质量的“选择性”服务,应采取自主定价方式,充分鼓励竞争,以满足多层次多样化需求。近期可通过所得税减免、享受民用水电气价格等一般竞争性行业的优惠政策加大鼓励和支持力度,并根据区域实际情况,在保障安全的前提下,适当调整或放宽现有的场地、面积等准入门槛。

此外,发展普惠性学前教育,还应完善监管机制,把握好监管的方式、力度和节奏,进一步强化社会力量办园行为和保教质量的事前、事中和事后监管。充分利用互联网等信息化手段,加强社会监督,充分发挥幼儿园家委会作用,推动家长有效参与幼儿园重大事项决策和日常管理。

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