编者按:开展整县推进屋顶分布式光伏开发是实现碳达峰碳中和与乡村振兴这两大国家战略的重要举措。国家能源局于2021年6月起在全国组织开展整县(市、区)推进屋顶分布式光伏开发试点工作,各地积极响应,掀起了分布式光伏发展热潮。经过两年多的推进,我国整县推进屋顶分布式光伏开发试点工作进展如何?是否达到了预期效果?取得了哪些成效?现行开发模式还存在哪些问题和挑战?为更好地开展整县推进屋顶分布式光伏开发工作,还应作出哪些调整和改进?国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任、研究员钱平凡;国务院发展研究中心企业研究所企业评价研究室主任、研究员周健奇两位专家对此行了深入分析。

问题一:我国整县推进屋顶分布式光伏开发试点工作推进情况如何?是否达到了规划的预期目标?

2021年6月20日,国家能源局发布《关于报送整县(市、区)屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》,拉开了整县推进屋顶分布式光伏开发的帷幕。同年9月,国家能源局公布了试点名单,含31个省区市的676个县市区。整县推进屋顶分布式光伏开发试点县市区建设规模多在15万千瓦至30万千瓦之间,全国整县推进屋顶分布式光伏试点县累计备案容量约16500万千瓦。整县推进屋顶分布式光伏开发试点启动后,掀起了分布式光伏发展热潮,成效已显,如促进了分布式光伏发展,提高了城乡居民利用屋顶增加收入的机会。在2021年全国光伏新增装机容量中,分布式光伏装机容量占比约为53%,首次超过集中式光伏电站装机容量,2022年分布式光伏新增装机容量占比扩大至58%。整县推进屋顶分布式光伏开发试点进展仍低于预期。截至2022年底,全国整县推进屋顶分布式光伏试点地区累计并网容量2976万千瓦,仅完成规划目标的18%;截至今年4月底,累计并网容量3692万千瓦,完成了规划目标的22%。目前,山东、河南等少数省份累计并网容量达到规划目标的30%左右,而不少地方低于规划目标的15%,如2022年底陕西省累计并网容量仅24.6万千瓦,不到规划目标的6%。

国家能源局在出台整县推进屋顶分布式光伏开发试点通知时提出“5432”的申报条件,其中条件之五是:党政机关建筑屋顶总面积可安装光伏发电比例不低于50%,学校、医院、村委会等公共建筑屋顶不低于40%,工商业厂房屋顶不低于30%,农村居民屋顶不低于20%。随后,国家能源局提出,2023年底达成“5432”目标的县区市,将被列为整县(市、区)屋顶分布式光伏开发示范县。从目前情况来看,能够达到该目标的县(市、区)并不多。截止到2022年底,全国整县推进屋顶分布式光伏试点地区累计并网容量中,户用装机占比为47.9%;截止到2023年4月底,户用装机占比为50.4%。作为整县推进屋顶分布式光伏试点工作领先的山东省,截止到2022年5月底,诸城市整县推进屋顶分布式光伏累计新增装机8.05万千瓦。其中,工商业屋顶光伏并网1.84万千瓦(占比23%),农村居民屋顶光伏并网6.21万千瓦(77%),党政机关屋顶分布式光伏并网仅45.39千瓦(忽略不计)。虽然累计并网容量与“5432”要求的面积并不一致,但至少表明,公共机构屋顶装机容量过低的现实与当初设定的目标还有较大差距。

问题二:刚刚您也提到尽管成效低于预期,但整县推进屋顶分布式光伏开发试点工作也取得了一定成效,能否通过典型案例说明试点工作的具体成效和突出问题?

就分布式光伏开发综合条件的优质性而言,山东、河南与河北分别位于全国前三位。随着整县推进屋顶分布式光伏开发试点的启动,河南省分布式光伏开发突飞猛进,入选试点县(市、区)66个,仅次于山东省的70个,规划装机总量约1500万千瓦。截至今年4月底已完成装机并网容量443万千瓦,约完成规划目标的30%。在装机并网中,户用占比约88%,公共机构屋顶实际装机量7万千瓦,约占总并网装机容量的1.58%。

2022年,河南省分布式光伏新增装机量居全国之首。在河南省66个试点县(市、区)中,兰考县既不是综合条件最好,也不是完成装机目标最高的县,但其开发模式具有一定典型性,整县推进屋顶分布式光伏开发试点的成效与问题在此得到集中体现。兰考县试点备案容量为33.3万千瓦,截至2023年5月底已完成装机并网容量11.23万千瓦,达到规划目标的1/3。在完成并网装机中,户用光伏装机容量10.33万千瓦,占比92%;公共机构屋顶装机容量0.9万千瓦。兰考县采用了试点中盛行的“一县一企,集中开发”的模式,在试点村的基础上,全面推进整县屋顶光伏开发。对于村民屋顶光伏开发采用两种模式:一是农户出屋顶,企业出设备,联合开发屋顶光伏电站;二是农户贷款自建屋顶光伏电站,农行负责放款,企业负责建设与运维。对于党政机关、学校和工商业屋顶,主要采用合同能源管理的模式。

兰考县试点的成效显著。一是快速形成了零散户用光伏的规模化发展,一年多在70个村中建成了3500座户用光伏电站,有力地促进了整县推进屋顶分布式光伏开发目标的实现;二是帮助村民有效利用闲置屋顶增加了收入,第一种模式(屋顶租赁)下的村民每户每年可获得1500-3000元的收入,第二种模式下的村民每户每年可获得2500-5000元的收入;三是帮助公共机构有效利用闲置屋顶资源节约用电成本;四是建设虚拟电厂(智能微电网),把先进理念与智能科技引入乡村,既提高了光伏发电的本地消纳占比,又破解了县域新能源车辆普及难题,有力推动了农村能源革命。

兰考县试点的问题也突出。一是开发成本较高,优质屋顶资源越来越少,模式难以持续,难以实现既定的开发目标;二是绝大多数村民都选择租赁屋顶模式,获得屋顶的潜在收益偏低,村民参与屋顶光伏开发的积极性未能调动起来;三是村民屋顶光伏基本上都是全额上网,未能实现国家鼓励的“自发自用,余电上网”的目标,未能有效发挥户用光伏的独特优势;四是公共机构参与屋顶光伏开发的形式单一,主动性不强,公共机构屋顶光伏装机率远低于目标;五是光储充放一体化智能微电网与电网公司的虚拟电厂定位差异较大,无章可循,难以有效运行与进一步发展。

问题三:您认为是什么原因造成了整县推进屋顶分布式光伏开发试点工作的上述突出问题,我们应该作出哪些调整来应对这些问题?

整县推进屋顶分布式光伏试点的成效与问题表明,试点工作致力于用集约化、规模化方式开发屋顶分布式光伏的出发点和新思路是正确的,但开发模式亟待调整。

屋顶分布式光伏,特别是户用光伏电站和装机规模小于200千瓦的公共机构屋顶光伏电站,数量众多、位置分散、单体规模、建设环境复杂多样、缺少规模经济性、单位装机成本相对较高。但分布式光伏电站有着集中式光伏电站无法比拟的独特优势,即通过“自发自用,余电上网”,实现电力生产与消费的融合,造就电力产消者,充分挖掘分布式光伏发电的价值。上网电价是生产价格,自用电价是消费价格。国内不同地方的上网电价与消费电价不完全一样,如河南省上网电价是度电0.3779元,居民消费电价分三档:一档度电0.525元,二档度电0.575元,三档度电0.825元;工商业电价和充电桩的电价较为复杂,非谷时度电价格都在0.6元以上。自发自用的比例越高,节省的电费就越多,获得的收益就越高。因此,屋顶分布式光伏开发的要点之一是尽可能地“自发自用,余电上网”。

小于200千瓦的公共机构屋顶光伏电站和居民屋顶光伏电站(装机规模多在20千瓦左右)适合业主自投自用(目前装机费用为3.5元/左右),可以实现这类光伏电站的投资收益最大化。

整县推进屋顶分布式光伏开发试点旨在用整合资源的集约化实现屋顶分布式光伏开发的规模经济,本意是鼓励在一个县(市、区)同时建设屋顶分布式光伏电站,从而有效降低户用光伏电站开发的获客成本和软成本,进而降低电站开发成本。

在整县推进屋顶分布式光伏开发试点中盛行的以央企、地方国企和大型光伏组件生产企业为主导的“一企包一县”模式,把整合资源简单理解为独家开发一个县,在具体开发时采用了“租用屋顶”与“全额上网”这种类似集中式光伏电站开发模式,如河南省整县推进屋顶分布式光伏开发试点中呈现出典型的“2个90%”现象,即全额上网光伏电站超过90%,租赁屋顶光伏电站超过90%。该模式对于屋顶面积较大的公共机构光伏电站还可适用,但这些公共机构多不便于处理那点租金,导致公共机构屋顶光伏装机容量占比过低。该模式对于户用光伏电站而言,央企与地方国企只能挑选少量优质屋顶建设示范点,还多是“赔本赚吆喝”,难以持续;对于大型光伏组件厂商来说,租赁屋顶建全额上网电站,实际上是变相卖组件,并且通过“光伏贷”把可能的金融风险转嫁给屋顶业主,后者获得的只是每月区区130元左右的租金。这种模式低效开发了优质的屋顶资源,背弃了屋顶分布式光伏的独特优势。

整县推进屋顶分布式光伏开发是需要多方参与的系统工程,需要政府部门、投资方、金融机构、光伏设备供应商、光伏电站承建商、光伏电站运维商等携手共进,充分发挥各方能力与优势互补。其中,政府部门重在制定政策与营造氛围,激励投资方与业主安装屋顶分布式光伏电站。央企与国企,除了参与较大规模的分布式光伏电站投资与建设外,重在建设和运营连接屋顶光伏电站的智能微电网平台和为屋顶光伏开发相关方提供服务的供应链管理平台。金融机构积极为屋顶居民提供低息乃至政府贴息的绿色金融服务,激励居民自建自用户用光伏电站。